Délimitations électorales

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Délimitations électorales

La circonscription est une unité, généralement territoriale, au niveau de laquelle se fait la transposition des voix en sièges. Il existe cependant des exceptions, comme les quatre districts maories en Nouvelle-Zélande, ceux réservés aux émigrants du Portugal ou aux minorités ethniques en Bulgarie, en Croatie et en Slovénie. Une vision globale du droit constitutionnel comparatif permet la classification de ces pays en quatre grands groupes :

les pays où tout le territoire national ne forme qu'une seule circonscription, ce qui en fin de compte signifie que les divisions territoriales n'existent pas aux fins électorales. Ce système est typique de pays petits en superficie, mais qui possèdent une identité très forte et qui jouissent d'un haut niveau de cohésion, comme par exemple Israël et la Hollande. Ce système mène à des résultats extrêmement proportionnels et, par conséquent, à une grande stabilité gouvernementale. Ce système se retrouve également dans les assemblées multinationales qui n'élisent pas un chef du gouvernement, comme le Parlement européen;
les pays qui utilisent des circonscriptions ad hoc, délimitées périodiquement et qui ont généralement un système majoritaire. Ces pays doivent donc établir une carte électorale qui tient compte du critère fondamental de la valeur égale et d'autres critères. Ces autres critères tentent jusqu'à un certain point de reconnaître les différents facteurs d'identité collective des communautés du pays et d'éviter d'en arriver à une représentation politique qui ne tient pas compte des communautés d'intérêts comme la culture, les groupes ethniques, ou autres. Certains problèmes peuvent surgir du fait que les circonscriptions ont été ajustées (dès leur origine ou à l'improviste) ou par gerrymandering (modification des limites d'une circonscription pour des motifs politiques). Cette procédure est utilisée en Grande-Bretagne, dans d'autres pays anglo-saxons comme le Canada et la Nouvelle-Zélande et dans certains autres qu'ils ont influencés, comme le Mexique.
les pays qui utilisent des unités géopolitiques existantes comme circonscriptions. Ce système est généralement lié à un système d'élections proportionnelles dans des circonscriptions plurinominales. Ce système est problématique face à l'égalité du suffrage puisqu'il crée une disparité dans le nombre d'habitants par circonscription. Il est en vigueur en Italie et en Espagne. Au point de vue organisationnel, il s'agit du système le plus simple et le plus économique.
les États qui ont un système de circonscriptions mixtes, comme l'Allemagne et le Venezuela. L'objectif ici est de réunir les avantages des grands systèmes proportionnels et des systèmes majoritaires. Dans ce but, on établit une circonscription nationale avec un seuil électoral élevé : les risques de divisions en chambre sont alors peu élevés. La solidarité entre les électeurs et les élus est maintenue par le caractère personnel des systèmes majoritaires. Au point de vue pratique, ces systèmes sont complexes et difficiles à comprendre pour les électeurs moyens, plus particulièrement dans les pays en voie de transition, et sont par conséquent problématiques.

Application du principe d'une personne, un vote

La circonscription demeure, sans l'ombre d'un doute, une des composantes essentielles du système électoral et une autre section du présent document traite de ce sujet (voir Délimitation des circonscriptions).

Lorsque l'on examine le cadre législatif du processus électoral, il faut surtout analyser les effets des diverses façons de diviser le territoire national en vue de satisfaire au principe constitutionnel universel qui exige que le vote de chaque individu ait une valeur égale (une personne, un vote). L'application de ce principe garantit que le vote de chaque citoyen a une incidence égale sur la formation de la représentation, sans égard à la circonscription dans laquelle le droit de vote est exercé. Dans un système plurinominal, un nombre de sièges doit alors être attribué à chaque circonscription selon sa population; dans un système uninominal, les circonscriptions sont établies de façon à comprendre à peu près le même nombre d'électeurs.

Le problème est semblable dans les deux systèmes. Il est toutefois plus facile de le résoudre dans le premier cas; il s'agit tout simplement d'augmenter le nombre de sièges dans les circonscriptions qui sont sous-représentées pourvu que la Constitution le permette. Par contre, tout changement à une circonscription dans un système uninominal a des répercussions sur d'autres circonscriptions, tout au moins sur les circonscriptions avoisinantes.

Nous analysons donc de quelle façon certains pays qui utilisent un système uninominal majoritaire solutionnent les problèmes, tout en tenant compte du fait que l'application pratique du principe une personne, un vote varie selon les pays.

En premier lieu, il faut citer les États-Unis en exemple pour leur interprétation radicale de ce précepte. L'article 1, section 2 de la Constitution des États-Unis établit ce principe : « Les représentants et les taxes directes doivent être répartis parmi les divers États... conformément à leurs nombres respectifs. »

Dans la cause Wesberry c. Sanders (1964), la Cour suprême des États-Unis a interprété le sens de cet article comme voulant que le principe de proportionnalité soit respecté aussi strictement que possible. Cette interprétation a donné naissance au critère « aussi près que possible » et créé un précédent qui a été invoqué par la suite, comme par exemple dans la cause Kikpatric c. Preisler (1969) et exigé que l'État calcule équitablement et de bonne foi, le nombre de circonscriptions dans chaque État. Des valeurs inéquitables ne peuvent être acceptées que si l'État a tenté de les éliminer.

Ce système aux États-Unis est renforcé par la tenue d'un nouveau recensement tous les dix ans. La cause Reynolds c. Simms (1964) entendue par la Cour suprême a jugé que ce recensement était nécessaire aux fins de respecter le principe d'égalité. En décidant ainsi, et en invoquant le Quatorzième Amendement de la Constitution des États-Unis, l'exigence d'une révision périodique du recensement a été enchâssée dans la Constitution afin d'éviter l'inéquité du droit de vote à cause de la mobilité et de l'accroissement de la population. Le système américain accorde préséance au principe de la représentation individuelle égale sur celui de la représentation collective, ainsi que des intérêts territoriaux ou autres, à un point qui n'est possible que dans une société relativement nouvelle et très homogène malgré toutes ses diversités. Le Voting Rights Act de 1965 insiste sur ce principe en stipulant qu'il doit prédominer sans égard aux divisions raciales et ethniques existantes dans une ville, comté ou État.

La Grande-Bretagne interprète ce principe de façon moins rigoureuse puisqu'elle reconnaît que d'autres principes méritent d'être protégés. Les quatre commissions de délimitation en place (Angleterre, Écosse, Pays de Galles et Irlande du Nord) doivent respecter les critères établis dans les règlements statutaires, comme par exemple l'existence d'un nombre total prévu, l'assignation d'un nombre minimum de circonscriptions pour l'Écosse et le Pays de Galles et la nécessité de respecter les limites des comtés et des arrondissements de Londres. Tous ces critères doivent être, dans la mesure du possible, compatibles avec le principe que le nombre d'électeurs de chaque circonscription doit être aussi près que possible du quotient électoral.

L'idée sous-jacente à cette compatibilité entre les critères est d'éviter la création de communautés artificielles à des fins électorales. L'organisation d'une représentation politique strictement sur des bases artificielles au nom de l'égalité des suffrages est en partie incohérente. L'idée de rendre la représentation individuelle compatible avec la représentation des groupes comme élément fondamental de représentation politique est assurément fondée sur les principes de démocratie. Toutefois, la réalité démontre que les différences sont considérables et que les initiatives légales pour freiner les inégalités n'ont pas réussi. Les études menées par la Commission de délimitation en 1947, qui ont conduit à l'établissement de circonscriptions en général, contenaient une proposition à l'effet que le nombre d'électeurs de chaque circonscription ne devrait pas s'écarter par plus de 25 % du quotient. Cette proposition a été rejetée par le gouvernement travailliste du temps. Sur ce point, il n'y a aucun doute que le système britannique résulte d'une évolution historique très lente.

Un problème supplémentaire aggrave la situation considérablement en Grande-Bretagne puisqu'il s'écoule de longues périodes entre chaque redécoupage. Depuis 1885, un réaménagement complet de tous les sièges au pays ne s'est effectué qu'en 1918, 1947, 1969, 1983 et 1995.

Une situation semblable, empirée par le taux élevé de mobilité de la population, s'est fait sentir au Mexique. Faute d'avoir révisé la carte électorale depuis 1978 pour la nomination de 300 députés qui sont répartis parmi les 32 États (un minimum de deux députés par État), les circonscriptions sont inégales dans une proportion pouvant atteindre un pour vingt.

Au Canada, plusieurs commissions provinciales de délimitation des circonscriptions se sont écartées de ce principe pour reconnaître les droits de certaines collectivités qui sont souvent appelés « communautés d'intérêts ».

L'article 15 de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales favorise la discrimination positive en reconnaissant des communautés particulières. Cet article prévoit que chaque province doit être divisée de telle manière que le chiffre de population de chacune des circonscriptions corresponde dans la mesure du possible au quotient et ne s'en écarte pas de plus de 25 %. Elle permet cependant à chaque commission de tenir compte de circonstances particulières comme le territoire, pour éviter l'établissement de circonscriptions nordiques de trop grande superficie et pour tenir compte des communautés d'intérêts. Ce concept permet de respecter les limites municipales ou régionales et aussi l'existence de la disparité des groupes de citoyens sur une base ethnique, raciale, religieuse, culturelle ou autres.

Discrimination positive

L'établissement d'une structure politique se doit d'attribuer une valeur à chacun des facteurs, souvent contradictoires, de la représentation personnelle ou individuelle et de la représentation de groupes. Ce n'est pas toujours facile.

Selon les arguments généralement invoqués pour favoriser des mesures de discrimination positive et les considérations d'ordre culturel, il se peut que de donner tout le poids à la représentation égale ne soit pas la solution parfaite, à moins qu'il ne s'agisse de sociétés homogènes.

Toutefois, le principe d'une personne, un vote, et l'égalité des citoyens dans l'optique de la loi est l'une des traditions démocratiques les plus précieuses depuis les révolutions française et américaine, qui a servi à abolir la représentation basée sur les couches de la société. Il n'y a aucun doute sur la valeur et la force actuelle du principe et il devrait continuer à faire partie des composantes essentielles de la représentation. Dans la plupart des pays, il faut apporter des ajustements à cause de la structure démographique. Le principe d'accorder du poids à la communauté d'intérêts doit être maintenu mais dans une mesure raisonnable et en aucun cas ne doit-on oublier le droit individuel de chaque électeur.

Démocratiquement parlant, il n'est pas souhaitable de retourner à un système de représentation fondé sur les couches de la société et qui, au nom de la discrimination positive, toucherait la valeur du vote de la population dans son ensemble.

Ce genre de mesure peut être efficace lorsqu'il s'agit d'intégrer des communautés traditionnellement exclues du système. Les sièges réservés aux Maori en Nouvelle-Zélande (voir Les circonscriptions en Nouvelle-Zélande) ou aux Misquitos sur la côte atlantique du Nicaragua justifient ces mesures. Par contre, si elles sont perçues comme améliorant le statu quo et (et non comme un encouragement à perpétuer les disparités), il demeure qu'elles devraient être seulement de nature transitoire.

Maintenir de telles mesures à long terme irait à l'encontre des principes démocratiques de la tradition libérale. Selon celle-ci, la volonté de l'État est le reflet de la volonté de l'ensemble de citoyens qui sont tous égaux et non un agglomérat d'idées exprimées par des groupes intermédiaires constitués selon la race, la langue maternelle ou la religion, dont les effets circonstanciels sur l'égalité démocratique ne doivent pas être perpétués.

Les partis politiques doivent travailler d'un commun accord à former la volonté nationale et, en tant qu'instruments privilégiés de la participation politique, ils doivent donc tenter d'attirer les groupes sociaux sous-représentés ou exclus à participer au processus politique, y compris en s'imposant des quotas à atteindre pour recruter des membres parmi ces groupes. Il semble que le plan qui vise à promouvoir l'égalité doit se traduire par l'adhésion libre à la vie politique plutôt que par des sanctions légales.

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Suite:

lfe Processus de réforme électorale

lfe01 Motifs de la réforme

lfe02 Objet de la réforme

lfe03 Principales caractéristiques du processus de réforme

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