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  lfe Processus de réforme électorale
  • lfe01 Motifs de la réforme
  • lfe02 Objet de la réforme
  • lfe03 Principales caractéristiques du processus de réforme

Processus de réforme électorale

La section Processus de promulgation et de réforme présente certains problèmes légaux essentiels dont il faut tenir compte lors d'une réforme électorale, à partir de la distinction qu'il faut faire entre, les processus de création, c'est-à-dire l'élaboration complète d'un système électoral au cours d'un processus de transition vers un système démocratique, et la réforme qui ne requiert aucun changement au régime politique en place. Les chapitres qui suivent sont conçus de façon d'analyser les éléments de procédure que l'on retrouve dans des réformes de tout ordre de grandeur.

Motifs de la réforme

Il importe de souligner que dans un processus de réforme électorale il faut d'abord et avant tout définir clairement, dès le début, l'objectif de l'exercice et les résultats escomptés, comme par exemple une nouvelle loi électorale, des procédures qui réglementent un référendum constitutionnel, une loi ou un organisme administratif pour conduire des élections, etc.

Il s'agit de préciser les objectifs légitimes de la réforme et non pas les avantages que peut rechercher le parti au pouvoir en proposant une réforme favorable a la réélection du gouvernement. La détermination d'objectifs légitimes aura comme résultat de favoriser l'atteinte d'un consensus et l'acceptation des changements par les citoyens et les intervenants politiques.

Les lois électorales se doivent d'être détaillées, exactes et rigides et demandent constamment des ajustements techniques mineurs. La formulation préalable des objectifs de la réforme est indispensable lorsqu'elle touche aux composantes principales du système électoral. En guise d'exemple, prenons la commission établie récemment pour étudier les changements possibles au système électoral britannique en vue d'une représentation plus proportionnelle : le parti conservateur, traditionnellement celui qui a le plus profité du système majoritaire actuel, a commenté la création de la commission en prévenant qu'un système proportionnel bouleverserait le système politique britannique au point de le démolir.

Une des questions qu'il faut se poser est l'ampleur que doit prendre la réforme : doit-elle se limiter à la réforme de la loi électorale ou aux procédures qui régissent d'autres éléments du système : les partis politiques, le financement des partis politiques et même les médias? Régle générale, les réformes qui ne tiennent pas compte de tous les aspects du processus connaissent plus de problèmes découlant des incohérences internes. La réforme doit toucher tous les aspects importants, sans ouvrir la porte trop grande à des changements inutiles. L'expérience des pays comme le Kenya, le Gabon et l'Ukraine, qui ont choisi de procéder rapidement aux travaux de réforme et de ne tenir compte que des aspects les plus pressants du système électoral, a démontré l'importance de toucher tous les aspects du processus électoral. Ces pays ont par la suite connu des problèmes dûs au manque d'efficacité des opérations et au manque de confiance qu'ont suscité les changements.

Les pays cités sont des exemples de pays qui ont adopté une stratégie minimaliste dans leur approche de réforme électorale : le genre de stratégie qui vise à faire une réforme rapide, contrôlée par le gouvernement qui la pilote, et qui limite les changements aux aspects qui demandent absolument des changements pour une élection qui doit être déclenchée. Les résultats ont été mitigés à cause des problèmes de cohérence interne entre les parties réformées et celles qui existaient dans le système non démocratique précédent et ont laissé une large partie de l'opinion publique insatisfaite. Le contenu d'une réforme électorale a une valeur symbolique et les modifications importantes doivent être bien visibles.

Objet de la réforme

Il n'existe aucune règle universelle pour décider quel organisme doit être chargé de la mise en oeuvre de la réforme ou quelle est sa constitution idéale. En principe, avant même l'étape de discussion et d'adoption d'une réforme et conformément aux règles de chaque système légal, une commission parlementaire ou composée d'experts indépendants et de spécialistes gouvernementaux, devrait rédiger les textes de loi d'une certaine complexité technique.

Un argument en faveur d'une commission constituée d'experts qui sont indépendants du gouvernement et des forces politiques est que ses travaux sont généralement plus équilibrés et neutres puisqu'exécutés en dehors du domaine des intérêts économiques des forces politiques. Ces travaux techniques risquent d'être plus exacts puisque l'absence de contrainte contribue à une étude plus méticuleuse des besoins et mène à des solutions techniques plus efficaces. Toutefois rien ne garantit des conditions de neutralité absolue et il n'est pas certain que ce devrait être l'objectif visé par les procédures de nomination. On ne doit pas exclure à l'avance la participation des forces politiques aux travaux de réforme qui auront une incidence sur un de leurs règlements fondamentaux.

D'un autre côté, il est rare que les experts en constitutionnalité ne s'intéressent pas à la vie politique nationale et qu'ils soient indifférents à toute influence partisane ou aux opinions qui ne sont pas strictement scientifiques. Même les procédures de nomination de ces commissions ne garantissent pas une neutralité indubitable. Il faut se rappeler les membres nommés par le président de l'Afrique du Sud pour la réforme du régime d'apartheid, ou encore la commission nommée par le président d'Azerbaïdjan pour rédiger une nouvelle loi électorale. Dans l'ensemble les expériences récentes où les commissions étaient constituées de forces politiques ont été positives, comme par exemple au Mozambique, au Sénégal, en Guinée-Bissau, en Colombie et au El Salvador.

En réalité le problème n'est pas causé par la constitution et la nomination des membres de ces commissions mais bien par les règles générales qui régissent leurs activités. Une commission qui peut subir les influences contradictoires des différentes forces politiques est encore préférable à celle dont les agissements sont dictés par un seul parti. De même, une commission qui tient des discussions relativement transparentes est préférable à celle dont les agissements en secret minent la confiance du public dans les résultats.

Règle générale, il vaut mieux que les forces politiques atteignent un certain consensus sur la constitution de la commission et ses projets que feindre une neutralité angélique. Sans un certain consensus de la part des forces politiques, le travail d'une commission ne serait pas facile.

Règle générale, avant d'élaborer de nouveaux règlements électoraux, les forces politiques doivent respecter certains critères généraux approuvés au préalable. En particulier, elles doivent s'entendre sur les objectifs de la réforme, l'échéancier approximatif et les procédures de travail visant à faciliter l'exécution des tâches techniques et d'assurer la transparence. Les réformes entreprises par la Tanzanie et le Maroc, qui ont pourtant été graduelles à juste titre, ont attiré de vives critiques en raison de leur manque de précision, de l'absence d'objectifs déclarés et d'un échéancier clair et même, dans le cas de la réforme marocaine, de l'absence de tout règlement prévoyant la concrétisation du progrès dans le processus de transition.

La commission récemment nommée au Royaume-Uni, présidée par un ancien ministre du Travail et présentement membre des libéraux-démocratiques, doit étudier une réforme possible en vue de rendre le système électoral britannique plus proportionnel. Toutefois, on n'a pas discuté de sa constitution et, à cause de la méfiance face a l'expertise et à la neutralité de ses membres, il n'est pas sûr que l'on discutera davantage de ses conclusions.

L'exemple de la réforme du système électoral en Espagne est intéressant: c'est un des principaux éléments de la réforme politique qui a mené à l'adoption de la Constitution de 1978. Les éléments de base du système électoral, qui ont ensuite été inscrits, dans la Constitution, résultent d'une Loi sur la réforme politique rédigée par quelques détenteurs des principaux postes politiques de l'après-Franco et approuvée par la chambre non démocratique du régime Franco.

La nécessité d'un consensus parlementaire pour approuver la réforme et l'opportunité de la participation d'un organisme électoral indépendant dans sa mise en oeuvre, ou tout au moins son droit de parole en la matière, sont présentés dans une autre section (voir Processus de promulgation et de réforme).

Enfin il peut être opportun et même nécessaire qu'une réforme soit approuvée par la majorité de l'électorat par voix de référendum. À cause de son contenu et dans le but de renforcer sa stabilité et sa permanence, y compris de façon symbolique, la loi électorale doit étre perçue comme un instrument légal d'ordre supérieur. La logique interne d'un système démocratique représentatif ne demande pas la tenue d'un référendum pour ratifier ce qui a été approuvé par les représentants du peuple élus librement. Elle ne nécessite pas non plus que ces représentants tentent de renforcer la légitimité du contenu de ce qu'ils ont approuvé. Par exemple, dans plusieurs pays d'Afrique, comme en Mozambique et en Ouganda, la transition vers un. régime démocratique a connu simultanément la tenue d'un. recensement, l'adoption d'une nouvelle loi, une nouvelle administration et une première élection. Par contre, le processus de réforme politique en Espagne a été renforcé par un référendum. sur les procédures proposées et il a obtenu l'appui légitime du peuple. Le gouvernement réformiste n'avait pas cet appui.

Principales caractéristiques du processus de réforme

Les lois électorales régissent essentiellement des procédures et les procédures utilisées lors d'une réforme électorale ont une incidence importante sur les résultats de la réforme ainsi que sur son acceptation par les forces politiques et les électeurs en général. Les caractéristiques fondamentales qui devraient être la règle dans un processus de cette nature ont déjà été établies : un consensus important parmi les forces politiques, la transparence, des objectifs clairs, la cohérence dans les résultats et l'achèvement rapide des travaux de réforme.

Les manifestations propres à chaque caractéristique varient évidemment selon les conditions socio-politiques du pays et la stratégie de réforme adoptée. Un processus de réforme peu ambitieux, qui ne cherche qu'à modifier les éléments indispensables du système électoral le plus rapidement possible afin de doter le pays d'une Constitution ou pour légitimiser ses pouvoirs, législatifs et exécutifs (le cas, par exemple, de I'Ukraine et d'autres États qui se sont séparés de l'ancienne Union soviétique) risque davantage de se retrouver avec des incohérences internes et un manque de consensus sur la portée de la réforme que le processus de réforme qui crée un système démocratique politique à partir de zéro. On peut dire la même chose des pays qui tentent de renforcer ou d'intensifier les éléments démocratiques déjà existants sans rupture constitutionnelle (la réforme du Mexique en 1996 est un bon exemple), contrairement à ceux qui créent des systèmes démocratiques à partir de régimes qui ne l'étaient pas (le cas de la majorité des États de l'Europe centrale après la chute du Mur de Berlin).

Un facteur demeure pertinent dans tous les cas : la vitesse à laquelle une réforme qui a comme objectif de modifier un système électoral doit être finalisée. À cause des conséquences d'une incertitude quant à la transparence et aux véritables objectifs du processus, ainsi que du discrédit frappant inévitablement le système existant à compter du début des travaux de réforme (ou de leur annonce), une réforme de cette envergure ne peut s'étendre au-delà de ce que l'on considérerait normal pour une réforme semblable.

La nécessité d'un consensus s'explique par elle-même. Le système électoral établit les régles de base du systéme politique et il doit être stable. Il est autrement impossible d'obtenir un gouvernement relativement efficace. Une entente satisfaisante doit exister parmi les intervenants principaux. Cela n'empêche pas qu'il subsiste des débats qui peuvent paraître essentiels (par exemple sur le choix entre système majoritaire ou proportionnel comme c'est le cas en France et au Royaume-Uni) dès lors qu'il existe une entente sur les règles qui doivent régir les travaux de toute réforme.

On ne peut atteindre un consensus sans se fixer des objectifs bien précis. Une réforme peut être affaiblie si l'opposition. et le peuple perçoivent l'objectif du gouvernement comme étant de renouveler le mandat du président qui a initié la réforme et de renforcer ses pouvoirs plutôt que d'autres raisons de nature plus générale. La réforme de la Constitution du Pérou en 1994 est un exemple classique. Les réformes graduelles au Maroc ont démontré que l'absence de programme précis et d'échéanciers peut mener à l'échec.

La transparence découle d'une multitude de facteurs dont, entre autres, la désignation de ceux qui créent les règles qui doivent être appliquées, la façon dont le travail est accompli et la façon dont l'influence inévitable des critères des forces politiques (nécessaire pour atteindre un consensus) est obscure ou connue au grand j our.

La période de temps sur laquelle se font les travaux de réforme est un facteur important : une réforme qui s'éternise sur un nombre d'années risque d'être perçue comme n'étant plus un réel effort vers la démocratisation, comme l'a prouvé l'expérience de la Tanzanie.

La cohérence de la nouvelle loi, sans contradictions internes comme celles contenues dans la loi de l'Ukraine et sans ambiguïtés (par exemple en ce qui concerne la reconnaissance des partis politiques démocratiques), jointe à la volonté d'assurer la permanence, est la meilleure garantie d'acceptation et de stabilité.. Il n'existe aucune règle plus sûre que celles déjà mentionnées, comme l'a prouvé le succès des processus aussi radicalement opposés que ceux utilisés en Espagne en1977/78 et ceux utilisés en Europe centrale après la Révolution de velours : la volonté indubitable de démocratiser et des objectifs précis; un consensus raisonnable parmi les forces politiques; l'appui du peuple; l'appui international; la transparence, l'achèvement rapide des travaux de réforme et la cohérence des résultats.

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