Systèmes électoraux

es Systèmes électoraux (2ème partie)
- es10 Aperçu
- es20 Principes directeurs
- es30 Considérations administratives
- es40 Considérations financières
- es50 Contexte social et politique
- es60 Revue historique
- es70 Conseils pratiques pour concepteurs de systèmes électoraux

Contexte social et politique

Les concepteurs de systèmes électoraux s'abstiennent de recommander un système unique applicable à tous les contextes. En effet, les experts constitutionnels ne se prononceront pas sur le meilleur système ou celui qu'ils favorisent; ils affirmeront plutôt que tout dépend de plusieurs facteurs dont, entre autres :

de quel type de société s'agit-il?
quelles sont ses composantes démographiques?
les groupes ethniques et communaux sont-ils d'accord avec le fonctionnement électoral?
les différents groupes sont-ils regroupés géographiquement ou isolés les uns des autres?
quelle est l'histoire politique du pays?
l'État est-il démocratique, en voie de transition vers la démocratie ou se démocratise-t-il à nouveau?
quelles sont les grandes lignes des ententes constitutionnelles avec lesquelles la législature doit composer?

L'évaluation de la pertinence d'un système électoral donné pour une société divisée doit tenir compte des trois variantes importantes suivantes :

la connaissance de la nature de la division au sein de la société est d'une importance primordiale : la nature de l'identité du groupe, l'intensité du conflit, la nature du conflit et la répartition spatiale des groupes en conflit;
la nature du système politique, c.-à-d. la nature de l'État, du système de parti et l'infrastructure constitutionnelle globale;
le processus qui mène à l'adoption du système électoral, c.-à-d. le système a-t-il été légué par un pouvoir colonial, a-t-il été conçu délibéremment, a-t-il été imposé par des forces extérieures ou est-il le résultat d'un processus d'évolution soumis à des contraintes?

La nature de l'identité de groupe

La conception constitutionnelle appropriée doit être le fruit d'une combinaison du contexte politique et des nuances sociales spécifiques de la nation. Les divisions au sein de la société sont en grande partie dues au niveau des rapports qui existent entre les groupes ethniques et les partis et de leur comportement. Ce facteur décide de la capacité du système institutionnel à dissiper les conflits ethniques ou tout simplement l'appareil institutionnel à les contenir. La nature de l'identité de groupe connaît deux dimensions :

la première repose sur une question de fond : la société se divise-t-elle sur une base raciale, ethnique, ethnonationaliste, de religion, régionale, linguistique?
la deuxième tient compte de la rigidité et de l'emprise de ces divisions.

Intensité des conflits

Un deuxième facteur qui peut avoir une incidence sur la nature des conflits et sur la prédisposition à concevoir et réaliser le système électoral est tout simplement l'intensité de l'hostilité entre les groupes qui se font la lutte. Il faut donc se rappeler que, malgré l'intérêt académique et international qu'éveillent les cas extrêmes, la plupart des conflits ethniques ne tournent pas en guerre civile. Peu de sociétés ne connaissent pas l'antagonisme multiethnique mais la plupart sont capables de s'entendre mutuellement afin d'éviter l'effondrement de l'État. Il existe de nombreux exemples d'État où les groupes qui sont pourtant divisés profondément entre eux réussissent à maintenir des relations civiles tièdes mais essentielles malgré un degré important d'antipathie mutuelle. Les Malaisiens, les Chinois et les Indiens de la Malaisie sont un parfait exemple. Il existe d'autres cas (p. ex. le Sri Lanka), où un environnement interethnique bénin et des conflits raciaux moins intenses ont tout de même dégénéré en conflits armés violents et où les gouvernements démocratiques sont pourtant plutôt la règle que l'exception. Il y a aussi les cas où les relations cessent totalement et le « nettoyage ethnique » d'un groupe par un autre; le cas le plus récent et horrible est celui de la Bosnie.

La nature des conflits

La conception d'un système électoral ne repose pas uniquement sur des questions d'ordre social mais, jusqu'à un certain point, sur les différences culturelles. Le conflit classique est celui des droits et du statut des groupes dans une démocratie multiethnique; ce système est caractérisé par des institutions démocratiques qui prennent les décisions et par la présence de deux ou plusieurs groupes ethniques. Il s'agit d'un groupe de personnes qui se considèrent une communauté culturelle distincte, qui parlent souvent la même langue, pratiquent la même religion, ont les mêmes affinités et autres caractères physiques comme la couleur de leur peau, et qui tentent d'entretenir des sentiments négatifs et hostiles à l'endroit des membres d'autres groupes. Ce document traite en grande partie de cette division ethnique fondamentale.

Les conflits ethniques engendrent pourtant d'autres types de conflits. Si l'approvisionnement de ressources est à la source de la division des groupes, le système par lequel est élu le parlement national revêt une importance particulière, puisque les conflits sont gérés par l'entremise des allocations que fait le gouvernement central aux diverses régions et peuples. Un système électoral qui favorise un parlement représentatif a plus de chance de succès qu'un système qui exagère les tendances majoritaires, ou ethniques, régionales ou autres. Le système électoral devrait d'ailleurs favoriser un parlement représentatif même si le conflit est d'abord de nature culturelle, la protection de la langue de la minorité et les écoles culturelles spécifiques. Des mécanismes institutionnels, comme l'autonomie culturelle et le droit de veto des minorités peuvent tout aussi bien apaiser les conflits.

Les disputes territoriales exigent souvent des démarches institutionnelles innovatrices qui vont bien au-delà des revirements positifs que le système électoral peut amener. En Espagne et au Canada, des ententes asymmétriques sont prises pour satisfaire les régions basque et la province de Québec afin d'apaiser les appels à la sécession; le fédéralisme a été promu comme une institution de règlement de conflits dans des pays aussi divers que l'Allemagne, le Nigeria, l'Afrique du Sud et la Suisse.

Distribution géographique des groupes en conflit

Avant de décider d'un système électoral, il faut examiner la distribution géographique des groupes ethniques, surtout leur importance, leur nombre et leur concentration géographique ou leur dispersion. L'emplacement géographique des groupes en conflit est souvent relié à l'intensité du conflit entre eux. L'hostilité mutuelle peut augmenter dans les endroits où différents groupes doivent échanger; d'un autre côté, elle peut devenir une force modératrice contre les manifestations extrêmes de conflit ethnique. La familiarité engendre le mépris mais elle peut également engendrer un certain degré d'acceptation mutuelle. Les groupes qui partagent le même territoire sont moins enclins à déclencher des guerres civiles que ceux qui demeurent sur des territoires séparés. Inversement, la séparation territoriale semble parfois la seule façon de gérer les types extrêmes de conflits ethniques, ceux qui demandent une forme de dévolution formelle territoriale des pouvoirs ou une certaine autonomie. Dans les cas extrêmes du nettoyage ethnique en Bosnie, les régions qui affichaient antérieurement des populations mixtes de Serbes, de Croates et de musulmans sont maintenant à prédominance monoethnique.

La compréhension de la démographie de tout conflit ethnique est particulièrement importante dans le choix des correctifs institutionnels. La conception d'un système électoral consociational ou centripète dans des sociétés divisées doit tenir compte des variables principales que sont le nombre et la distribution des groupes ethniques. Selon Lijphart, l'approche consociationaliste a plus de chance de réussir lorsque les groupes sont au plus trois ou quatre; les conditions deviennent progressivement moins favorables au fur et à mesure que le nombre de groupes augmente. L'approche centripète, au contraire, exige un degré de prolifération des groupes ethniques (ou, tout au moins, des partis ethniques) comme conditions essentielles préalables à un rassemblement des votes. Les chances de succès augmentent au fur et à mesure que le nombre des groupes augmentent. Un autre facteur est l'importance relative des groupes ethniques : le consociationalisme favorise les groupes d'importance à peu près égale, bien que les systèmes bicommunaux, au sein desquels deux groupes d'importance à peu près égale coexistent, peuvent représenter la formule la plus conflictuelle qui soit. Dans un système centripète, la concentration géographique et la dispersion des groupes ethniques et non leur taille jouent un rôle prépondérant. Lorsque les groupes ethniques sont concentrés géographiquement dans une ou deux régions, toute stratégie électorale pour gérer les conflits doit être adaptée aux réalités de la géographie politique. Les prescriptions territoriales pour un fédéralisme ou autre type de dévolution des pouvoirs sont généralement une préoccupation majeure, tout autant que les questions d'autonomie de groupe. Les groupes indigènes ou tribaux tendent à afficher une tendance forte particulière envers les concentrations géographiques. Les minorités africaines, par exemple, tendent à se rassembler dans des régions géographiques contiguës plus que les minorités d'autres endroits. Ceci signifie qu'un groupe unique ethnopolitique contrôle plusieurs circonscriptions et forme des bases de pouvoir local. Cette situation a une implication importante pour les concepteurs électoraux. Tout système électoral qui repose sur des circonscriptions uninominales (comme le vote préférentiel choisi par les centripétalistes), produit des fiefs ethniques locaux. La représentativité minoritaire et le partage des pouvoirs sous ces conditions exigent probablement une certaine forme de circonscription multinominale - surtout sous un système de représentation proportionnelle.

Ce qui précède contraste avec les colonies ou la dispersion des travailleurs à travers le monde de très grands groupes de Chinois et d'Indiens que l'on retrouve à Singapore, aux Îles Fidji, en Malaisie, dans les Caraïbes, en Guyane, à Trinité et Tobago, des pays dans lesquels les ethnies se mêlent beaucoup plus qu'ailleurs, et où par conséquent les contacts journaliers sont beaucoup plus fréquents. Les identités ethniques sont souvent mitigées par d'autres conflits et les circonscriptions sont probablement ethniquement hétérogènes. Les systèmes électoraux centripètes qui encouragent les partis à gagner la faveur des divers groupes ethniques (le vote préférentiel), peuvent faire échouer les antagonismes multiethniques. Les Îles Fidji ont mis un an à réviser leur Constitution et pour ces raisons mêmes, à adopter un système de vote préférentiel (VP); cette nouvelle Constitution est donc non raciale.

La présence d'un trop grand nombre de groupes ethniques exclut certains types de systèmes électoraux. Une telle structure sociale dépend de tribus bien définies géographiquement; ces groupes sont rares dans les États de l'Ouest, nombreux dans certaines régions de l'Afrique centrale et du Pacifique-Sud. Il faut alors une représentation uninominale pour fonctionner efficacement. Dans les cas extrêmes comme celui de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, plusieurs milliers de clans, représentant plus de 800 langues distinctes se font la lutte. Il est alors futile de tenter d'instaurer un système de représentation proportionnelle puisque le parlement devrait compter plusieurs milliers de représentants (et parce que le système RP qui favorise les consociationalistes serait inapproprié étant donné la faiblesse ou non-existence des partis dans la plupart des cas). Les choix qui s'offrent aux concepteurs de systèmes électoraux sont alors réduits.

Les prescriptions institutionnelles pour la conception électorale doivent tenir compte des dynamiques politiques diverses qui distinguent les démocraties en voie de transition des démocraties établies. Les démocraties en voie de transition, plus particulièrement celles qui émergent de conflits bien ancrés, ont un plus grand besoin d'exhaustivité et un seuil moins élevé pour convaincre ceux qui s'opposent au système politique qu'il n'en faut avec les groupes établis. De même, les environnements politiques stables de la plupart des pays occidentaux où deux ou trois partis principaux peuvent espérer être portés au pouvoir à période régulière par l'entremise d'une alternance de pouvoir ou un changement des coalitions gouvernantes - sont bien différentes du type de politiques à somme nulle qui caractérisent souvent les sociétés divisées. C'est là une des raisons pour lesquelles les systèmes électoraux « un seul gagnant » comme le scrutin majoritaire uninominal ont si souvent été accusés de contribuer à l'échec de la démocratie dans les pays en voie de développement. De tels systèmes tendent à empêcher les minorités de faire partie de la représentation parlementaire et, dans le cas des partis à base ethnique, peuvent mener facilement à la dominance totale d'un groupe ethnique sur les autres. La démocratie, dans de telles circonstances, peut rapidement se transformer en une situtation permanente d'inclusion et d'exclusion, un jeu dont les résultats de « somme zéro » sont terrifiants.

Pour cette raison, plusieurs experts voient la nécessité de certains types de gouvernement au sein desquels tous les groupes importants sont représentés et partagent le pouvoir. Il s'agit d'une composante essentielle d'une transition d'un régime autoritaire à une démocratie. Les modèles de partage de pouvoirs sont généralement associés à un système de représentation proportionnelle, système qui est le plus apte à garantir des résultats proportionnels et la représentation des groupes minoritaires. Il importe de noter que la plupart des élections majeures transitionnelles au cours des dernières années ont été menées sous une forme de représentation proportionnelle. De fait, les élections de transition récentes au Chili (1989), en Namibie (1989), au Nicaragua (1990), au Cambodge (1993), en Afrique du Sud (1994) et au Mozambique (1994) ont toutes été tenues sous une forme de liste régionale ou nationale. Certains experts ont identifié le choix d'un système proportionnel plutôt que majoritaire comme étant l'élément principal des transitions qui ont connu du succès. En facilitant la participation des minorités dans le processus et la représentation juste des partis politiques à la nouvelle législature, peu importe l'importance ou la distribution de leurs bases d'appui, la représentation proportionnelle est reconnue comme un élément d'intégration dans la création d'un régime inclusif et légitime après un régime autoritaire.

Les preuves sont de plus en plus évidentes que même si la représentation proportionnelle avec scrutin de liste est un instrument qui facilite la transition vers un système démocratique, elle est moins efficace pour promouvoir la consolidation démocratique. Les pays en voie de développement, plus particulièrement ceux qui ont fait la transition sous l'égide de règles RP, trouvent de plus en plus que les grandes circonscriptions multinominales, qu'il faut pour atteindre des résultats proportionnels, créent également certaines difficultés de redevabilité entre les élus et les électeurs. La consolidation démocratique exige l'établissement de relations solides entre les citoyens et l'État et plusieurs nouvelles démocraties - particulièrement celles dans les sociétés agraires - ont des exigences plus élevées pour le service aux circonscriptions au niveau local que pour la représentation de toutes les opinions idéologiques de la législature. En Afrique du Sud, au Cambodge et ailleurs, on prétend de plus en plus que le choix d'un système électoral permanent doit encourager un haut niveau de redevabilité géographique, en exigeant que les représentants au parlement qui représentent de petites circonscriptions bien définies territorialement et qui servent les besoins de leur commettants, établissent une relation significative entre les dirigeants et ceux qui sont dirigés. Il ne faut pas exclure tous les systèmes de représentation proportionnelle. On peut combiner des systèmes de circonscriptions uninominales et certains aspects de la proportionnelle sans exclure le système de RP avec scrutin de listes nationales, souvent préféré par les consociationalistes.

Nature du système de parti

La sagesse conventionnelle invoquée par les experts électoraux préconise que les règles électorales d'un système majoritaire favorise la formation d'un système bipartite (et, par extension, un gouvernement unipartite), alors que le système de représentation proportionnelle mène à un système multipartite (et un gouvernement de coalition). Bien que certains s'entendent encore sur le fait que les systèmes majoritaires limitent la représentation législative et que les systèmes de représentation proportionnelle le favorisent, la sagesse conventionnelle d'une relation informelle entre un système électoral et un système de parti devient désuète. Au cours des dernières années, le système majoritaire uninominal a rendu plus facile la fragmentation du système de partis dans les démocraties établies, comme au Canada et aux Indes, alors qu'en Namibie, en Afrique du Sud et ailleurs, les élections ont résulté en des régimes dominants unipartites.

Un des préceptes de base de la science politique est que les politiciens et les partis font des choix d'institutions, comme des systèmes électoraux, qui les favorisent. Différents types de systèmes de partis tendent donc à produire différents choix de systèmes électoraux. Le meilleur exemple est l'adoption de la RP en Europe continentale au tournant du siècle. L'expansion de la franchise et de la montée de forces sociales nouvelles puissantes, comme les mouvements travaillistes, a incité l'adoption de systèmes de RP qui peuvent refléter et limiter ces changements dans la société. Des transitions plus récentes ont accentué ce modèle pour choisir un système électoral. Les régimes en place mais qui se sentaient menacés, en Ukraine et au Chili, ont adopté les systèmes qui étaient perçus comme pouvant maximiser leurs perspectives électorales - un système de scrutin à deux tours qui a eu comme résultat d'assurer la surreprésentation des communistes en Ukraine, et une forme non usuelle de RP dans des circonscriptions qui élisaient deux représentants, qui voulait assurer la surreprésentation du parti qui obtenait la deuxième place au Chili. Une exception intéressante qui prouve la validité de cette règle est l'appui du ANC au système de RP en Afrique du Sud pour leur première élection après l'abolition de l'apartheid. Le maintien du système en place, système de scrutin majoritaire uninominal, aurait sans doute résulté en une surreprésentation du parti ANC, mais il aurait également apporté des problèmes dus à l'exclusion des minorités et causé de l'incertitude. L' ANC a pris une décision rationnelle jugeant qu'à long terme ses intérêts seraient mieux servis par un système qui lui permettait de mieux contrôler les mises en candidature de ses candidats.

Infrastructure constitutionnelle globale

L'efficacité de la conception d'un système électoral doit être jugée en fonction de l'infrastructure globale de l'État. Ce document touche surtout les élections législatives. L'incidence du système électoral sur les représentants et la dynamique des législatures sera toujours significative, mais son incidence sur ce qui accommode les politiciens et sur la démocratisation en général à l'ampleur du pouvoir que détient la législature et la relation entre cet organisme et les autres institutions politiques. L'importance de la conception des systèmes électoraux est plus grande dans les systèmes parlementaires centralisés qui n'ont qu'une chambre et est à son maximum lorsque la législature est obligée par la constitution de produire un cabinet exécutif qui respecte l'unité nationale et qui est composé de représentants de tous les partis importants qui ont réussi à se faire représenter au parlement.

De même, l'efficacité de la conception d'un système électoral diminue au fur et à mesure que le parlement perd de son pouvoir. Par conséquent, un nombre d'infrastructures constitutionnelles détournent en partie l'attention portée sur les élections à la législature. Le concepteur de la constitution doit donc porter toute son attention sur les relations entre les responsabilités exécutives et législatives et entre la chambre haute et la chambre basse du parlement et entre les gouvernements national et régionaux. Il ne s'agit pas de diminuer l'importance des systèmes électoraux pour les autres institutions (comment élire les présidents et les législatures fédérales), mais plutôt de souligner la complexité grandissante du système constitutionnel, car le pouvoir incombe de moins en moins au centre. Chacune des composantes institutionnelles de l'État suivantes peut fragmenter les points de convergence du pouvoir politique et diminuer ainsi l'incidence de la conception des systèmes électoraux sur le climat politique :

un président élu par suffrage direct;
un parlement constitué de deux chambres et une balance du pouvoir partagée par les deux chambres;
un degré de fédéralisme et d'ententes asymétriques régionales.

Revue historique

Les élections libérales démocratiques remontent à l'Athène ancienne et aux Démos qui se rassemblaient sur la place publique; la conception des systèmes électoraux modernes remonte cependant à l'Europe de l'Ouest, et date du milieu du 19 e siècle. Avant la Première Guerre mondiale, les parlements démocratiques étaient élus soit par l'entremise d'une formule embryonnaire de représentation proportionnelle à scrutin de liste (presque partout en Scandinavie et aux Pays-Bas), du scrutin majoritaire à deux tours (en France et en Allemagne), ou du scrutin majoritaire uninominal (en Angleterre, aux États-Unis, au Canada et en Nouvelle-Zélande). Seule l'Australie a remplacé, en 1918, son système colonial de scrutin majoritaire uninominal par le système de vote préférentiel (voir Vote alternatif en Australie ).

Le tableau ci-après illustre la différence et la répartition des systèmes électoraux utilisés par les États nationalistes entre 1945 et 1995 et est basé sur les données fournies dans le manuel préparé par l'International IDEA (Handbook of Voter Turnout 1945-1997: A Global Report on Political Participation). Ce document porte, non seulement sur les « démocraties », mais sur tous les États nationalistes qui ont tenu des élections où plusieurs partis se faisaient la lutte.

En 1945, 80 % du monde démocratique élisait son parlement par l'entremise d'un système de représentation proportionnelle. La plupart utilisaient une forme quelconque de liste de représentation proportionnelle, mais la République d'Irlande et la Malte utilisaient le système de vote unique transférable. Seuls l'Angleterre, les États-Unis, le Canada et la Nouvelle-Zélande élisaient leur parlement par l'entremise d'un scrutin majoritaire uninominal. En 1950, suite à leur indépendance, les Indes et deux plus petits pays des Caraïbes ont adopté le système de scrutin majoritaire uninominal. Le système de représentation proportionnelle est cependant demeuré hégémonique et représente près de trois quarts du nombre total. En 1950, le Japon utilisait le système de scrutin unique non transférable et, après la Deuxième Guerre mondiale, l'Allemagne adoptait le système de représentation proportionnelle avec compensation. En 1960, le nombre d'États des Caraïbes et de l'Afrique qui devenaient indépendants de l'Angleterre augmentait et le nombre d'États qui adoptaient le système de scrutin majoritaire uninominal augmentaient aussi. Le système de représentation proportionnelle comptait toujours pour deux tiers de tous les systèmes, alors que le scrutin majoritaire uninominal ne comptait que pour à peine un quart.

La marée de colonies qui atteignaient l'indépendance au cours des années 1960 a fait en sorte que plusieurs États africains ont connu des élections où plusieurs partis étaient représentés et les pays de l'Afrique anglophone ont presque tous utilisé le système de scrutin majoritaire uninominal. Dans les années 1970, un tiers de tous les pays utilisait un système de scrutin majoritaire uninominal, alors que le nombre qui utilisaient le système de représentation proportionnelle comptait pour moins de la moitié. Entre les années 1980 et 1995, les systèmes parallèles et le système français de scrutin à deux tours ont connu une vraie croissance. En 1995, ces deux systèmes plutôt rares, représentaient près d'un quart de tous les systèmes électoraux utilisés dans plus de 150 États nationalistes, système de vote unique transférable. Seuls l'Angleterre, les États-Unis, le Canada et la Nouvelle-Zélande élisaient leur parlement par l'entremise d'un scrutin majoritaire uninominal. En 1950, suite à leur indépendance, les Indes et deux plus petits pays des Caraïbes ont adopté le système de scrutin majoritaire uninominal. Le système de représentation proportionnelle est cependant demeuré hégémonique et représente près de trois quarts du nombre total. En 1950, le Japon utilisait le système de scrutin unique non transférable et, après la Deuxième Guerre mondiale, l'Allemagne adoptait le système de représentation proportionnelle avec compensation. En 1960, le nombre d'États des Caraïbes et de l'Afrique qui devenaient indépendants de l'Angleterre augmentait et le nombre d'États qui adoptaient le système de scrutin majoritaire uninominal augmentaient aussi. Le système de représentation proportionnelle comptait toujours pour deux tiers de tous les systèmes, alors que le scrutin majoritaire uninominal ne comptait que pour à peine un quart.

L'évolution historique des systèmes électoraux utilisés

Pluralité-majorité

Semi RP

Proportionnelle

SMU

VB

SDT

VP

VUN

PR

Liste

PM

VUT

1945

4

(13%)

0

1

(3%)

1

(3%)

0

0

22

(73%)

0

2 (6%)

30

1950

6

(14%)

1

(2%)

1

(2%)

1

(2%)

1

(2%)

0

30

(70%)

1

(2%)

2

(4%)

43

1960

17

(25%)

1

(2%)

1

(2%)

1

(2%)

1

(2%)

0

34

(59%)

1

(2%)

2

(4%)

58

1970

24

(33%)

3

(4%)

2

(3%)

2

(3%)

1

(1%)

2

(3%)

36

(49%)

1

(1%)

2

(3%)

73

1980

29

(32%)

4

(4%)

5

(5%)

2

(2%)

1

(1%)

4

(4%)

43

(47%)

1

(1%)

2

(2%)

91

1990

33

(31%)

5

(5%)

7

(6%)

2

(2%)

3

(3%)

6

(6%)

46

(43%)

2

(2%)

3

(3%)

107

1995

39

(25%)

9

(6%)

18

(12%)

2

(1%)

2

(1%)

18

(12%)

57

(37%)

6

(4%)

2

(1%)

153

Conseils pratiques pour concepteurs de systèmes électoraux

L'une des leçons les plus claires qui se dégage de l'étude comparée des systèmes électoraux, c'est que les choix qu'ils offrent et les avantages qu'ils comportent sont fort nombreux. Trop souvent les concepteurs de systèmes électoraux s'en tiennent au système électoral qu'ils connaissent le mieux - celui de l'ancien pouvoir colonial, si tel est le cas, surtout dans de nouvelles démocraties - plutôt que d'explorer d'autres choix plus appropriés. Le but principal de la présente étude est de fournir des renseignements afin de favoriser des décisions éclairées. On ne suggère pas nécessairement des changements profonds aux systèmes électoraux établis; en fait, notre étude comparative et rétrospective des réformes électorales indique qu'il est préférable d'introduire des réformes modestes basées sur des aspects du système déjà en place qui fonctionnent bien plutôt que de tabler sur un système complètement nouveau et mal connu.

L'expérience des autres peut être très enrichissante. Par exemple, un pays utilisant le SMU qui désirerait passer à un système plus proportionnel, tout en maintenant des liens géographiques avec ses électeurs, devrait se pencher sur l'expérience de la Nouvelle-Zélande qui a adopté un SMAC en 1993 (voir Vote alternatif en Australie ). Un pays semblable qui voudrait garder ses circonscriptions uninominales tout en favorisant des compromis entre groupes devrait examiner de près l'expérience du VA en Océanie (voir Papouasie-Nouvelle-Guinée ). Un état déchiré par de profondes divisions, qui serait désireux d'accéder à la démocratie, aurait avantage à étudier le cas des élections RPSL de l'Afrique du Sud en 1994 (voir Afrique du Sud : Élaboration d'un système électoral et gestion de conflits en Afrique ) et du partage du pouvoir « multi-ethnique » qui en est résulté pour le gouvernement élu. En dernier lieu, une nation qui aspirerait simplement à réduire le coût et l'instabilité engendrés par un scrutin majoritaire à deux tours devrait examiner de près le scrutin préférentiel adopté par le Sri Lanka (voir Sri Lanka : des changements tenant compte de la diversité ) et l'Irlande (voir Irlande : un système typique de vote unique transférable ). Dans chacune de ces situations, le changement de système électoral a eu de profonds effets sur la politique du pays.

Si l'on devait donner des conseils aux concepteurs de systèmes électoraux, ils seraient les suivants.

Viser la simplicité

Des systèmes électoraux conçus en fonction de leur efficacité et de leur durabilité sont ceux que les électeurs et les politiciens comprennent le mieux. Des systèmes compliqués conduisent souvent à des malentendus, à des conséquences imprévues et à la méfiance des électeurs à l'égard des résultats.

Ne pas craindre les innovations

La plupart des systèmes électoraux à travers le monde sont le fruit d'approches innovatrices pour pallier des problèmes particuliers et, en général, ils fonctionnent bien. On tire toujours profit de l'expérience des autres.

Tenir compte du contexte et d'une période précise

Les systèmes électoraux ne fonctionnent pas dans le vide. Leur succès est en grande partie le fruit de la combinaison des institutions politiques et des traditions culturelles. Au point de départ, tout concepteur d'un système électoral doit s'interroger sur les contextes politique et social dans lesquels il vit. Il doit se demander par la suite si le système qu'il élabore sera permanent ou provisoire, le dernier type valant pour une période de transition.

Ne pas sous-estimer l'électorat

S'il est important d'assurer la simplicité d'un système, il est dangereux par contre de sous-estimer la capacité des électeurs de saisir et d'utiliser adéquatement une grande variété de systèmes électoraux. Par exemple, des systèmes préférentiels ont été utilisés avec succès dans des pays en voie de développement dans la région Asie-Pacifique (p. ex. en Papouasie-Nouvelle-Guinée (voir Papouasie-Nouvelle-Guinée et Sri Lanka : des changements tenant compte de la diversité ) et au Sri Lanka). Par contre, l'expérience de plusieurs élections a démontré l'importance de faire la distinction entre l'alphabétisation « fonctionnelle » et « politique ». Les électeurs de pays très pauvres ont souvent tenu, et tiennent encore, à exprimer des séquences relativement complexes de préférences et de choix politiques.

Pécher par excès d'inclusion

Le système électoral devrait, lorsque c'est possible, que ce soit dans des sociétés divisées ou relativement homogènes, produire un parlement qui pèche par excès d'inclusion en ce qui a trait aux groupements d'intérêt significatifs. Un parlement qui, surtout dans les pays en voie de développement, exclurait des couleurs d'opinions politiques importantes, qu'elles proviennent des minorités à caractères idéologique, ethnique, racial, linguistique, régional ou religieux, courrait à la catastrophe et irait à l'encontre du but recherché.

S'assurer d'une démarche progressive

La façon de procéder au choix d'un système électoral particulier est d'importance capitale, car elle lui confère la légitimité. Une démarche progressive qui inclut la plupart - sinon la totalité - des groupes, y compris l'électorat dans son ensemble, mènera vraisemblablement à une plus grande acceptation du résultat qu'une décision qui est perçue comme étant motivée par des intérêts personnels. Quoique toute considération partisane ne puisse être complètement écartée du choix d'un système électoral, il reste qu'une institution qui s'assure de puissants appuis auprès des partis politiques et du grand public obtiendra d'eux acceptation et respect. La réforme du système électoral néo-zélandais, qui est passé d'un SMU à un SMAC, a été précédée d'une série de plébiscites qui ont établi la légitimité du résultat final (voir Nouvelle-Zélande : une démocratie à la Westminster solidement ancrée qui passe à la RP ). Par contraste, la décision du Gouvernement socialiste français en 1986 de passer du SDT à un système RP fut généralement perçue comme inspirée de motifs partisans; elle a été rapidement renversée lorsque le gouvernement a perdu le pouvoir en 1988.

Favoriser auprès des principaux acteurs la légitimité et l'acceptation de la démarche

Tous les groupements désireux de s'engager dans le processus démocratique devraient être persuadés de « l'équité » d'un système qui leur offre aussi bien qu'à quiconque des chances égales de réussite électorale. Le but ultime, c'est d'espérer que ceux qui « perdent » ne traduiront pas leur déception par le rejet du système lui-même ou que leur défaite ne leur fournira pas une excuse pour fragiliser les efforts de consolidation nationale. Au Nicaragua en 1990, les Sandinistes ont perdu le pouvoir mais accepté leur défaite en partie à cause de l'équité du système électoral. Il en a été ainsi pour l'Afrique du Sud, le Sierra Leone et le Mozambique qui ont mis fin à leur guerre civile sanglante grâce à des mesures institutionnelles auxquelles tous ont donné leur assentiment (voir Afrique du Sud : Élaboration d'un système électoral et gestion de conflits en Afrique ).

Maximiser l'influence de l'électeur

Les électeurs doivent être convaincus que les élections leur procureront une certaine mesure d'influence sur les gouvernements et les politiques gouvernementales. Leurs choix peuvent être maximisés de plusieurs façons. Ils peuvent donner leur appui à différents partis, à des candidats de divers partis ou à ceux d'un même parti. Ils peuvent exprimer leur vote dans différentes circonstances, s'il s'agit, par exemple, d'élections à la présidence, à la chambre haute, à la chambre basse, au gouvernement régional ou au gouvernement local. En outre, les électeurs doivent être persuadés de l'impact de leur vote aussi bien sur la formation d'un gouvernement que sur la composition de l'assemblée législative.

Encourager la présence de partis politiques cohérents

Le désir de maximiser l'influence de l'électeur doit aller de pair avec le besoin d'encourager la présence de partis politiques cohérents et viables. Offrir à l'électeur un choix maximal sur le bulletin de vote, c'est s'exposer à un parlement si fragmenté que nul n'obtienne les résultats escomptés. Les politologues conviennent que la présence de partis politiques vraiment représentatifs et cohérents constitue l'un des principaux facteurs d'une démocratie efficace et durable.

Opter pour la stabilité à long terme plutôt que pour les avantages à court terme

Lorsque des forces politiques négocient un nouveau système électoral, elles font souvent des propositions propres à favoriser leur parti aux élections suivantes. Cependant, cette stratégie paraît peu sage, surtout dans des pays en voie de développement, car le succès ou la prédominance à court terme d'un parti politique pourrait entraîner un effondrement politique et des conflits sociaux à long terme. Par exemple, lors des négociations qui ont précédé les élections provisoires de 1994 en Afrique du Sud, le Congrès national africain (ANC) aurait pu invoquer des arguments à l'appui du système électoral en place, le SMU. Cette décision lui aurait probablement valu, en tant que parti le plus considérable, un excédent de sièges sur sa part du suffrage national. En démontrant par des arguments l'avantage de la représentation proportionnelle, l'ANC a obtenu moins de sièges mais a donné un signe évident qu'il misait davantage sur la stabilité à long terme que sur des avantages électoraux à court terme.

De même, les systèmes électoraux doivent être assez flexibles pour réagir efficacement à des situations politiques changeantes et à l'essor de nouveaux mouvements politiques. Dans des démocraties établies, l'appui accordé aux principaux partis est rarement stable, alors que dans les nouvelles démocraties, la politique est le plus souvent très dynamique. C'est donc dire qu'un parti politique qui jouit de certains avantages électoraux à une élection pourrait bien ne pas en bénéficier à la suivante.

Ne pas prétendre avoir trouvé dans le système électoral la panacée universelle

S'il est vrai que le système électoral est souvent l'instrument le plus efficace de changements quant à la nature de la concurrence politique, il faut aussi admettre que les systèmes électoraux ne peuvent être la panacée des malaises politiques d'un pays. Les effets d'ensemble d'autres variables telles que la culture politique d'une nation ont en général beaucoup plus d'impact sur les perspectives démocratiques que les facteurs constitutionnels tels que les systèmes électoraux. De plus, l'effet bienfaisant d'un système électoral bien conçu peut facilement s'effacer devant une mauvaise mise en application de la Constitution, la présence de dissensions intestines ou des menaces externes à la souveraineté d'un État.

Ne pas surestimer l'influence du système électoral

En dépit de contraintes sociales considérables auxquelles est soumise la démocratie à travers le monde, il reste encore assez d'espace pour l'élaboration de stratégies politiques qui peuvent faire avancer ou reculer la démocratisation. Un système électoral n'est pas une panacée, mais il joue un rôle important dans la consolidation de la stabilité d'un régime politique. L'habile élaboration d'un système électoral ne saurait extirper les inimitiés profondes, mais la mise sur pied d'institutions adéquates peut permettre d'orienter un système politique vers une réduction de conflits et une imputabilité gouvernementale accrue. En d'autres mots, alors que la plupart des changements apportés par la conception de systèmes électoraux sont secondaires, ce sont souvent ces effets marginaux qui font la différence entre la consolidation ou l'érosion de la démocratie.

Juger de l'empressement de l'électorat à adopter le changement

Un changement électoral peut sembler une bonne idée aux initiés politiques qui en comprennent les failles. Cependant, à moins que les propositions de réforme soient présentées de façon adéquate au public, celui-ci pourrait fort bien rejeter l'idée d'un remaniement du système et le voir comme une occasion pour les politiciens de changer les règles du jeu à leur avantage. Une situation très nuisible est celle où le changement est interprété comme une manoeuvre frauduleuse en vue de réaliser des gains politiques (comme ce fut le cas pour la France en 1996, le Chili en 1989 et la Jordanie en 1993 (voir Jordanie : la conception d'un système électoral dans le monde arabe )). Une autre, c'est lorsque le système connaît tellement de changements que les électeurs s'égarent dans ce dédale administratif (d'aucuns prétendent que ce fut le cas en Bolivie (voir Bolivie : réforme électorale en amérique latine )).

Ne pas s'attacher servilement aux anciens systèmes

Trop souvent, les besoins de nouvelles démocraties sont mal servis par des systèmes électoraux hérités de l'époque coloniale; on les maintient sans s'interroger sur leur capacité de fonctionner en présence de nouvelles réalités politiques. Ainsi, presque toutes les anciennes colonies britanniques d'Asie, d'Afrique et du Pacifique ont adopté des SMU. Dans plusieurs de ces nouvelles démocraties, surtout celles qui sont déchirées par des conflits ethniques, ces systèmes s'avèrent tout à fait incapables de répondre aux besoins actuels. Dans le même ordre d'idées, il appert que plusieurs anciennes colonies françaises de l'Afrique occidentale, qui ont retenu à l'instar de la France le SDT (voir Mali : un scrutin majoritaire à deux tours en Afrique ), ont connu des effets de polarisation nuisibles. De même, plusieurs anciens régimes communistes maintiennent des exigences de participation et de majorité obligatoires héritées de l'époque soviétique (voir Ukraine : les dangers du principe de la majorité pour une nouvelle démocratie ).

Évaluer l'impact du nouveau système sur les conflits sociaux

Les systèmes électoraux se prêtent aussi bien au choix d'Assemblées législatives qu'à la gestion de conflits au sein d'une société. Dans des circonstances particulières, certains systèmes politiques invitent les partis à l'inclusion et à la recherche d'appuis au-delà de leur propre base. Malheureusement, la présence de systèmes électoraux inadéquats contribue trop souvent de nos jours à exacerber les tendances négatives d'une société. Par exemple, on incitera les partis à voir les élections comme des épreuves « de somme nulle » et, par le fait même, à prendre une attitude hostile et à exclure quiconque ne fait pas partie de leur base. Dans l'élaboration d'une institution politique, l'essentiel c'est qu'à défaut de pouvoir éliminer les conflits au sein d'une société, on puisse du moins éviter de les aggraver.

Essayer de parer à toute éventualité

Les systèmes électoraux sont trop souvent conçus afin d'éviter à tout prix les erreurs du passé, surtout d'un passé récent. Il faut prendre garde de réagir de manière excessive et de créer un système qui s'attarde trop à corriger les problèmes du passé. Il semble que les concepteurs de systèmes électoraux auraient avantage à se poser des questions inusitées telles que les suivantes, afin qu'à long terme celles-ci ne les mettent pas dans l'embarras : Qu'arrive-t-il si personne ne sort vainqueur du système proposé? Se pourrait-il qu'un parti remporte tous les sièges? Que faire s'il y a plus de sièges à attribuer que de places en chambre? Que se passe-t-il si les candidats se classent ex aequo ? Serait-il préférable, dans certaines circonstances, qu'un partisan ne vote pas pour le parti ou le candidat qu'il préfère?

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