Systèmes électoraux

Cadre législatif

lf Cadre législatif
- lf10 Aperçu
  - lf11 Niveaux de gouvernements élus
  - lf12 Types de gouvernements élus
- lf20 Principes directeurs
  - lf21 Principes de démocratie électorale
  - lf22 Conditions minimales pour des élections démocratiques
  - lf23 Droit de participation électorale comme électeur ou candidat
- lf30 Considérations administratives
  - lf31 Systèmes électoraux
  - lf32 Circonscriptions électorales
  - lf33 Compétence et neutralité de l'organisme électoral
  - lf34 Recours à la technologie
- lf40 Considérations financières
- lf50 Contexte social et politique
- lf60 Historique

Aperçu

Approche

Cette section fait l'étude de la structure législative du processus électoral, en particulier l'équité et l'efficacité de la réglementation du processus ainsi que de la gestion des ressources disponibles pour les élections. Elle repose sur l'hypothèse que des élections libres et équitables détermineront qui exercera le pouvoir politique, ce qui peut être le cas dans divers contextes politiques et sociaux :

à l'intérieur de systèmes politiques différents (ex. modèle parlementaire ou présidentiel);
sous divers types de gouvernement (ex. monarchique ou républicain); et
à l'intérieur d'une structure d'État centralisée ou décentralisée.

D'abord et avant tout, il faut déterminer les conditions juridiques et les structures organisationnelles qui garantiront un processus électoral libre et équitable, tout en étant économiques.

Principes

Un processus électoral libre et équitable repose sur les conditions suivantes :

tout citoyen a le droit d'y participer comme électeur et comme candidat;
les élections doivent avoir lieu de façon régulière et périodique;
les élections doivent se dérouler dans une atmosphère qui respecte les droits fondamentaux des citoyens;
les procédures doivent garantir la liberté individuelle, le secret du vote et le dépouillement exact des votes;
le contrôle du processus doit être confié à un organisme électoral autonome et indépendant du pouvoir d'État et du gouvernement.

Un processus électoral se doit d'observer un contrôle efficace des coûts. Le principal objectif d'une élection est toujours d'élire un gouvernement légitime et d'établir un régime libre, surtout en période de transition, sans quoi il demeure impossible de résoudre les autres problèmes sociaux et politiques du pays. Il n'en reste pas moins que l'aspect financier ne doit pas être négligé car aucun pays peut se permettre de maintenir un processus électoral dont le coût dépasse ses capacités financières, surtout si un sérieux déséquilibre social prévaut.

Ainsi, l'appui de la communauté internationale s'avérera plus efficace s'il vise à doter le pays d'organismes électoraux financièrement viables au lieu d'établir des structures coûteuses qui dépendraient toujours de l'aide étrangère. L'organisme électoral constitue un élément essentiel du système démocratique et se doit de faire preuve d'efficacité organisationnelle et financière et non d'agir en isolation en s'appuyant sur l'aide étrangère.

Actes juridiques

L'élaboration du cadre législatif le plus approprié qui soit pour la réglementation d'élections doit tenir compte des considérations suivantes.

L'organisation d'élections requiert un système de réglementation global, allant de la réglementation constitutionnelle du suffrage direct et indirect jusqu'aux codes de conduite tacites et explicites pour les participants.

Le principal acte juridique est la loi électorale, qui doit faire l'objet d'un consensus quant à son contenu et s'appuyer sur un certain degré de permanence des principales forces politiques. Ses principales fonctions sont d'abord d'énoncer les éléments majeurs du système électoral et ensuite d'élaborer les procédures garantissant le droit au suffrage.

Il n'est toutefois ni pratique ni approprié d'énoncer des procédures exhaustives dans les textes législatifs, parce qu'il devient alors difficile de les modifier. L'expérience électorale démontre qu'il est nécessaire de disposer d'une marge d'adaptation et d'interprétation des règlements administratifs par les autorités électorales.

Comment formuler la Loi électorale? Un consensus politique touchant la réglementation électorale devient d'autant plus essentiel lorsqu'un pays est en période de transition. Il est cependant très difficile de déterminer la stratégie la mieux adaptée à chaque pays sans tenir compte de son contexte.

En général, il est possible d'atteindre un moyen terme entre :

une stratégie maximaliste visant à obtenir le plus vaste consensus sans se préoccuper du délai requis, et
une stratégie minimaliste se limitant à effectuer les modifications absolument indispensables de la loi existante pour la tenue d'élections concurrentielles.

L'expérience démontre que ces deux stratégies comportent de graves inconvénients et il convient d'évaluer dans chaque cas combien de temps et de dialogue on peut se permettre de consacrer à la création d'une réglementation électorale.

Éléments essentiels

Dans tout processus électoral, il faut considérer les éléments essentiels suivants.

En premier lieu, le droit de vote de chaque personne doit avant tout être garanti afin de prévenir toute discrimination ou privation du droit de vote injustifiable. Ceci implique que les causes de privation doivent être explicites, faire l'objet d'une interprétation restrictive et, dans tous les cas, viser à préserver la plus grande liberté d'expression possible.

Certaines législations électorales prévoient des mesures discriminatoires positives en accordant des sièges en fonction de la race, de la culture ou même du sexe. Bien que ces mesures visent à assurer la participation de groupes historiquement exclus, elles font exception à deux principes fondamentaux du processus électoral, soit :

le principe d' « une personne, un vote », et
le principe que la représentation politique signifie la représentation de l'ensemble de la nation et non seulement de certains groupes ou de certaines classes.

Ce genre de mesures positives visant l'intégration de certains groupes ne doivent être que temporaires, car leur permanence risquerait d'instaurer une approche néo-corporatiste.

En second lieu, il convient de signaler un élément matériel de la législation visant à assurer de façon décisive le droit de vote, soit la création d'un registre des électeurs ou d'une liste électorale.

En troisième lieu, signalons que la réglementation électorale établit avant tout une procédure et qu'il faut prendre de nombreuses décisions pour assurer le bon fonctionnement du processus électoral, comme le moment de déclencher des élections et la publication des résultats. Il faudra aussi décider :

qui peut présenter des candidatures et quelles exigences devront être respectées;
qui est chargé de proclamer la liste des candidats officiels;
quelles activités de campagne sont permises et à quelle sorte d'aide publique ou privée les candidats peuvent s'attendre;
toutes les opérations de vote et de dépouillement des votes, y compris en ce qui concerne les résultats préliminaires et les échantillonnages de résultats, opérations qui peuvent s'avérer problématiques dans les pays en voie de consolidation démocratique.

L'aspect du processus électoral qui offre le plus vaste choix d'options est la structure de l'organisme électoral chargé de l'administration et du contrôle de tout le processus.

Règle générale, sauf dans les États fédéraux réunis démocratiquement, plus la méfiance envers les institutions d'un pays est grande, plus l'organisme électoral devrait être doté de pouvoir et d'indépendance.

Il est donc possible d'établir un « échelle de méfiance » où le plus haut degré de méfiance appele le modèle des tribunaux électoraux en vigueur en Amérique centrale, alors que le moindre degré permet des systèmes qui ne modifient pas le fonctionnement normal de l'administration et des tribunaux lorsque des élections ont lieu, comme c'est le cas en Allemagne.

Même s'il n'est pas facile de déterminer précisément le modèle le plus approprié à chaque pays, il semble que la solution la plus populaire pour les pays récemment démocratisés soit la création d'une commission électorale. En matière électorale, ces commissions remplacent totalement l'administration gouvernementale et laissent intacts la législature ou les tribunaux constitutionnels, tout en évitant d'instaurer un quatrième pouvoir, comme c'est le cas du modèle des tribunaux électoraux.

Voilà les éléments qui seront traités dans la section Cadre législatif, qui vise à présenter des solutions réalistes ou, tout au moins, à exposer les éléments requis pour faire l'analyse des problèmes et pour mettre en pratique les principes de justice et d'efficacité dans chaque cas à des coûts abordables pour le pays concerné.

Niveaux de gouvernements élus

La démocratie représentative repose sur le principe que les citoyens élisent les personnes qui exerceront le pouvoir exécutif et législatif à tout niveau territorial, que ce soit à l'intérieur d'un système parlementaire ou présidentiel, et aussi bien sous un régime de monarchie ou de république, à l'exception évidemment du chef d'un royaume.

Le domaine spécifique de compétence des personnes élues et les rapports qui les relient sont déterminés par la structure organisationnelle horizontale ou verticale, mais n'affecte en rien leur légitimité démocratique et le fait que leur seul moyen d'accession au pouvoir est par le biais d'élections libres et équitables. La structure territoriale adoptée par chaque pays est fonction de ses antécédents historiques et politiques qui ont pour effet de façonner son histoire constitutionnelle. Il s'avère quasi impossible de catégoriser les modèles de divisions territoriales des pays du fait que chaque modèle comporte des éléments aussi bien de centralisation que de décentralisation. On peut néanmoins parler d'États qui sont plutôt centralisés ou plutôt décentralisés.

La principale distinction, en ce qui concerne la structure législative des processus électoraux sur lesquels nous devons nous pencher, se situe dans l'autorité de légiférer sur les procédures qui régissent les élections. Dans un pays centralisé, les lois et les procédures électorales de tous les divers territoires tombent sous la compétence du gouvernement central et sont généralement énoncées dans le code électoral national. D'autre part, dans un pays où les pouvoirs sont décentralisés, chaque personne jouit d'une latitude considérable pour décider des éléments essentiels à chaque division territoriale, sans toutefois éliminer la possibilité qu'un organisme électoral unique puisse être chargé de toutes les élections pour tous les territoires du pays.

Ainsi, les procédures régissant les élections du palier national peuvent coexister sous une même administration que les procédures visant les élections des divers paliers de décentralisation territoriale. Il faut faire une distinction pour les élections locales qui, dans les pays centralisés, relèvent de la compétence du gouvernement central et, dans les pays décentralisés, des gouvernements des territoires respectifs.

Dans un autre ordre d'idées, la structure territoriale d'un pays prend une importance différente en matière électorale quand vient le temps de créer des circonscriptions électorales, sujet qui est abordé dans Circonscriptions électorales .

Types de gouvernements élus

D'une perspective électorale, la principale distinction entre les deux grands systèmes de gouvernement est que pour un gouvernement présidentiel, le peuple élit un seul magistrat, alors que pour un gouvernement parlementaire, le peuple élit une assemblée législative parmi les représentants de tous les partis politiques au pays et celle-ci désigne une personne qui préside sur le gouvernement. Le système électoral de chacun de ces types de gouvernement est donc structuré de façon tout à fait différente.

Sous un système présidentiel, l'élection d'un président constitue un événement d'envergure nationale lors de laquelle tous les électeurs inscrits peuvent voter. Le système majoritaire est toujours de rigueur, et le vainqueur doit souvent obtenir la majorité absolue, soit 50 % des votes plus un. Si nécessaire, un second tour de scrutin peut être tenu pour élire un candidat parmi ceux qui ont obtenu le plus de votes lors du premier tour.

Des élections sous un système parlementaire exigent cependant la création de circonscriptions électorales. Une circonscription ne constitue pas l'ensemble du pays. Les élections par circonscription peuvent emprunter différentes formules de vote et surtout de systèmes électoraux.

Un autre aspect qui peut influencer considérablement l'attitude des politiciens face aux élections est l'interdiction de renouvellement de mandat, qui prévaut surtout dans un système présidentiel. Cette restriction oblige le parti au pouvoir à s'éloigner de son chef de file politique le plus populaire et à le remplacer plus fréquemment que sous un système parlementaire, sous lequel il est toujours possible pour le perdant de tenter sa chance une autre fois. Ainsi, une défaite électorale entraîne toujours vers un renouveau.

Il reste que l'élément le plus significatif de l'organisation du processus électoral est sans doute de pouvoir ou non prédire le moment des élections. Alors que les élections présidentielles ont lieu à des dates prédéterminées, le système parlementaire fixe une période maximale pour la durée du gouvernement, mais cette période peut toujours être réduite au gré du président, la date des élections générales ayant normalement pour effet de surprendre les partis politiques et l'organisme électoral.

L'effet de chacun des deux modèles précédents sur l'organisme chargé d'organiser les élections est évident. Des élections à dates prédéterminées permettent de bien planifier toutes les opérations électorales.

Dans les pays où l'on a recours au pouvoir de dissolution de la législature, il devient essentiel de disposer d'un organisme électoral particulièment flexible et efficace qui doit être en mesure d'organiser le fonctionnement du processus électoral à l'intérieur de délais très restreints (environ deux mois), selon le système électoral en vigueur.

On peut dire que la stratégie électorale des partis politiques est assujettie aux mêmes conditions, qui en plus doivent désigner des candidats pour chacune des circonscriptions du pays entre l'annonce de l'élection et la date ultime des mises en candidature.

Principes directeurs

Pour qu'une élection soit considérée libre et équitable, elle doit se dérouler dans des conditions qui permettront que le vote soit vraiment libre, équitable, direct et secret, ce qui exige les garanties suivantes :

le droit de vote doit être universel;
les droits démocratiques et la liberté d'expression doivent s'exercer librement et surtout refléter la volonté du peuple;
les élections doivent avoir lieu à intervalles réguliers;
l'organisme chargé de l'administration des élections doit faire preuve de neutralité;
on doit doter le processus de procédures garantissant que le vote sera libre, que son dépouillement sera exact et que la gestion du processus se fera de façon indépendante et honnête.

Chacune de ces conditions fera l'objet d'une étude approfondie dans les sections qui suivent.

Principes de démocratie électorale

La démocratie a recours aux processus électoraux pour déterminer quels citoyens se verront confier la responsabilité fondamentale de gouverner. La démocratie représentative se base sur les principes suivants.

D'une perspective positive, elle exige que tous les citoyens jouissent de la possibilité de participer aux décisions politiques en élisant leurs représentants par le biais d'un suffrage universel, libre, égal, direct et secret. En somme, c'est le principe d' «une personne, un vote».
D'une perspective négative, elle exclut d'autres formes de gouvernement telles que le gouvernement direct, qui ne s'avèrerait pas pratique à l'intérieur d'une société très vaste et complexe.

Peu importe que le système politique en vigueur soit présidentiel ou parlementaire, les représentants élus cumulent les pouvoirs législatif et exécutif (ainsi que le pouvoir judiciaire dans les systèmes de droit commun), sous réserve de la Constitution, du respect des droits fondamentaux et de la liberté publique ainsi que des limites qu'imposent la séparation des pouvoirs et la forme constitutionnelle de chacun.

Conditions minimales pour des élections démocratiques

Pour que des élections soient considérées comme étant «libres et équitables », elles doivent tenter d'observer les conditions suivantes.

Elles doivent avoir lieu à l'intérieur d'un système qui garantit pleinement le droit aux suffrages actif et passif. Aucune cause d'exclusion ne doit exister, sauf celles expressément prévues par la Loi et visant à garantir la liberté de l'ensemble des électeurs et le bon déroulement du processus, et même ces dernières ne doivent pas être de nature discriminatoire.
Elles doivent, à tout point de vue, se dérouler dans un atmosphère qui respecte le droit de participation des citoyens (droits d'opinion, de manifestation, de réunion, etc.), sans quoi les résultats mêmes de l'élection ne refléteraient pas l'expression de la volonté du peuple. Cette condition s'applique également à l'accès des candidats aux médias et au financement public ou autre durant la campagne, sur un pied d'égalité pour tous les participants.
Elles doivent avoir lieu à intervalles réguliers selon les délais et les conditions imposés par la Constitution ou par la loi électorale.
L'organisme électoral chargé du déroulement du processus doit être à l'abri de toute ingérence de la part des autres pouvoirs d'État, principalement de l'Exécutif, et faire preuve de neutralité totale. Cette condition peut exister sous divers types d'organismes très différents.
Les élections doivent avoir lieu selon des procédures uniformes visant à garantir l'exercice du droit de vote en toute liberté et dans le secret, le dépouillement des votes doit être transparent et permettre l'attribution des sièges selon des règles prédéterminées et sous la responsabilité de l'organisme électoral chargé de les appliquer.
Finalement, un mécanisme devrait être en place prévoyant d'autres organismes indépendants chargés de l'application des règlements et de la résolution de tous conflits et litiges qui pourraient survenir durant ou à la suite de l'élection (p. ex. le pouvoir judiciaire, autres organismes indépendants, tribunaux électoraux ou constitutionnels, etc.).

Droit de participation électorale comme électeur ou candidat

Les sections de La qualité d'électeur à Inscription des candidats énoncent les conditions positives qui déterminent le droit au suffrage actif ou passif de même que les causes diverses qui peuvent limiter ce droit. En général :

ces causes peuvent varier d'un système politique à l'autre et avoir trait à l'âge, la nationalité, la résidence et le statut civique et politique; et
elles peuvent comporter des exceptions.

Ces limitations peuvent être perçues de façon très différente selon le point de vue démocratique. Ainsi, il est évident que la perte du droit de vote d'un électeur en détention parce que reconnu coupable d'un crime sérieux, ou l'empêchement pour une personne détenant une charge publique ou un poste à la magistrature de se porter candidat, ne constituent pas nécessairement des limites du droit de suffrage.

Par contre, on ne peut pas considérer une élection libre quand des individus sont privés du droit de suffrage actif ou passif à cause de leur race ou de leurs opinions politiques.

Considérations administratives

Les différents systèmes politiques déterminent le type d'administration ou d'organisme requis pour une gestion efficace du processus électoral. Le rapport entre les deux va cependant dans les deux sens. L'organisation et la structure préétablie de l'organisme électoral ont souvent une incidence sur des éléments du processus électoral, comme par exemple dans la délimitation des circonscriptions électorales.

En toute hypothèse, comme tout corps administratif public, l'organisme électoral se doit de respecter les principes de légalité, de neutralité politique, d'efficacité et d'efficience. Ces principes jouent un rôle prépondérant quand vient le temps d'énoncer dans la législation le degré d'autonomie dont jouira chaque organisme et le processus qui régira ses activités et ses décisions. Les mêmes principes entrent également en ligne de compte quand il s'agit de décider des moyens matériels et technologiques auxquels l'organisme aura recours pour atteindre le plus haut niveau d'efficience et d'efficacité dans l'utilisation de ses ressources humaines et financières.

Il a déjà été fait mention ailleurs de l'incidence que peut avoir le système électoral sur le type d'organisme électoral en place. Les considérations opérationnelles de l'organisme telles que la nécessité de mise à jour périodique de la liste électorale, les besoins en ressources humaines et matérielles, la disponibilité du budget pour subvenir aux coûts du processus et l'aide financière à accorder aux candidats nécessiteront des ressources qui varieront en fonction de la fréquence des élections et selon que leur déclenchement peut être prévu ou non.

Surtout dans un système parlementaire, il importe que l'organisme électoral soit efficace et suffisamment flexible pour enclencher le processus électoral à brève échéance, la date des élections n'étant jamais connue à l'avance.

Généralement, le système électoral peut se définir comme l'ensemble des composantes de la réglementation électorale ayant un impact direct sur l'attribution des sièges parlementaires selon les votes obtenus. Il s'agit donc des lignes qu'impose toute loi électorale entre les votes et la représentation, et qui sont contenues dans les décisions importantes que tout législateur doit prendre en rédigeant la loi électorale.

En considérant ces deux composantes comme point de départ, soit l'attribution des sièges selon les votes et la prise de décision politique, on peut donc considérer de nos jours les éléments d'un système électoral comme étant les suivants :

la circonscription électorale comme entité géographique d'attribution des sièges parlementaires;
la formule électorale, c'est-à-dire la formule mathématique utilisée pour l'attribution des sièges;
l'imposition ou l'absence d'une proportion minimale des votes que les candidats doivent obtenir pour se voir attribuer des sièges, aussi bien lors d'un premier tour de scrutin que d'un deuxième;
finalement, le mécanisme du vote lui-même, qui détermine le degré de capacité de l'électeur (et de manière indirecte, celui des candidats ou des partis politiques qui les parrainent) de décider à quels individus en particulier seront attribués les sièges.

Circonscriptions électorales

La section Délimitations électorales énumère les quatre grandes catégories de systèmes électoraux qui se basent sur des circonscriptions électorales :

les systèmes qui utilisent tout le territoire du pays comme une seule circonscription, ce qui signifie en pratique que le territoire n'est pas divisé aux fins électorales;
ceux qui ont recours à des circonscriptions ad hoc , normalement sous un système majoritaire;
les systèmes qui utilisent les unités géopolitiques existantes, généralement les systèmes proportionnels à circonscriptions plurinominales;
en dernier lieu, les pays qui créent des circonscriptions mixtes dans le but de bénéficier des avantages à la fois des systèmes proportionnels et des systèmes majoritaires, en utilisant une circonscription nationale à grande population électorale et en même temps des circonscriptions parmi lesquelles un autre bloc de sièges sont comblés par le biais du système majoritaire.

Le choix du type de délimitation de la circonscription comme élément clé du système électoral comportera des conséquences administratives importantes pour l'organisme électoral, qui devra adapter sa propre structure en fonction des circonscriptions.

De ce point de vue, il est évident qu'il est avantageux pour l'organisme responsable du processus d'adopter les divisions territoriales politiques déjà existantes du pays puisqu'elles sont administrativement établies et que les structures administratives et judiciaires y seront déjà adaptées. En revanche, l'établissement de circonscriptions spécifiques obligera à restructurer entièrement l'organisme électoral.

Compétence et neutralité de l'organisme électoral

Les caractéristiques idéales d'un organisme électoral sont énoncées en détail dans Organisme électoral . En résumé, l'organisme électoral doit :

se doter d'un caractère professionnel et indépendant du parti au pouvoir et des autres partis politiques;
être perçu par tous comme étant neutre dans ses activités;
être suffisamment efficace et disposer des moyens nécessaires; et
être tenu de rendre compte à un organisme de contrôle indépendant et fiable, judiciaire ou autre.

Règle générale, exception faite des systèmes fédéraux dans les démocraties bien établies, plus il y a de méfiance politique envers les institutions ordinaires de l'État, moins elles sont en mesure de prendre des décisions. Et plus leur neutralité est mise en doute, plus l'organisme électoral se verra confier de pouvoirs. En tenant compte de ce point de vue, les divers types d'organismes électoraux peuvent être classifiés à l'intérieur des niveaux suivants selon une échelle de méfiance :

certains pays confient l'administration du processus électoral à leurs institutions administratives centrales et locales, sans modifier les mécanismes de contrôle en place;
certains, même lorsque leurs institutions exécutives et judiciaires sont en mesure de gérer le processus électoral, augmentent leur contrôle sur les activités du pouvoir exécutif en établissant un comité électoral doté de pouvoirs de contrôle mais non chargé de l'administration du processus électoral;
certains confient l'organisation des élections à des organismes électoraux distincts qui demeurent sous le contrôle des institutions judiciaires;
au plus haut niveau de méfiance, on retrouve le modèle des tribunaux électoraux qui non seulement se substituent à l'administration gouvernementale, mais assument toutes les fonctions d'un quatrième pouvoir d'État.

De façon générale, le modèle adopté par chaque législation électorale est fonction du degré de consolidation que leurs institutions démocratiques sont arrivées à réaliser. Dans les pays en transition, la pratique semble être de créer une commission électorale permanente dont les membres sont normalement nommés par le Parlement et certains appartiennent au pouvoir judiciaire. Les commissions électorales sont chargées de l'administration du processus électoral, mais leurs décisions peuvent être renversées par le pouvoir judiciaire.

Ces commissions sont donc des organismes ad hoc indépendants des autres pouvoirs d'État. Règle générale, elles fonctionnent adéquatement et facilitent la coopération internationale et le soutien financier pour l'amélioration du processus électoral, puisqu'elles sont perçues comme des organismes indépendants du gouvernement et qu'elles représentent équitablement les opinions politiques les plus importantes du pays.

De tels organismes peuvent cependant faire l'objet de doutes à des stades plus avancés de consolidation des systèmes électoraux, principalement à cause de l'insuffisance de leurs ressources. Les sections qui suivent en font un examen plus approfondi.

Recours à la technologie

Il est évident que la technologie avancée peut s'avérer très utile à l'administration d'un système électoral complexe qui comporte une grande quantité de sujets et requiert la collecte et la saisie d'un volume énorme de données en peu de temps. Elle soulève cependant deux problèmes : l'évaluation de l'efficacité d'un organisme électoral et la sécurité au sens large.

Il n'est évidemment pas judicieux d'introduire des éléments de technologie qui pourraient nuire aux opérations électorales soit à cause d'un manque de connaissances des utilisateurs parce que les autres ressources administratives ou matérielles du pays sont insuffisantes. Comme illustration des problèmes qui peuvent survenir, citons les dernières élections présidentielles de la Guinée, pour lesquelles on a eu recours à une technologie trop poussée et trop dispendieuse (voir Échec de la haute techonologie en Guinée ).

Il faut surtout évaluer la rentabilité des moyens technologiques envisagés et éviter de développer des procédures qui pourraient s'avérer onéreuses tout en offrant des résultats qui pourraient être obtenus par des moyens plus modestes. On devrait plutôt adopter l'approche inverse visant avant tout à réaliser ses objectifs au coût le moins élevé possible. Il ne s'avère pas rentable de mettre sur pied un réseau de télécommunications avancé pour la transmission des résultats du vote quand elle peut être effectuée en utilisant des téléphones.

Une expérience comme celle du Costa Rica où le réseau des machines pour transactions bancaires a été utilisé peut s'avérer intéressante, mais il ne serait pas judicieux de mettre un tel réseau sur pied uniquement pour le processus électoral. Bref, chaque pays doit disposer d'un processus électoral et d'un soutien matériel à la mesure de ses conditions sociales et économiques. Des élections libres et équitables ne sous-entendent pas qu'elles doivent être coûteuses à administrer au point où un pays en développement ne puisse se le permettre sans aide extérieure.

Quant à la deuxième question, celle de la sécurité, il ne faut pas substituer, pour la transmission des résultats du vote, un système n'offrant pas de garantie suffisante de sécurité aux systèmes de communications écrites.

D'autre part, il faut se rappeler que la technologie ne peut pas toujours remplacer des procédures établies et traditionnelles sans occasionner des problèmes plus sérieux. Par exemple, bien qu'il soit nécessaire de maintenir un système de documentation officielle comme source de déclaration des candidats élus, la transmission écrite des résultats n'est pas suffisante en soi. Elle risquerait de soulever des doutes quant à la transparence des résultats durant les jours ou les semaines où la population reste dans l'attente de ces résultats. Des moyens technologiques aussi modestes que le téléphone permettent de transmettre des résultats préliminaires et d'établir des prévisions fiables.

Considérations financières

Aucun processus électoral ne peut éviter d'être coûteux à cause des abondantes ressources humaines et matérielles exigées pour assurer la précision absolue de sa mise en uvre. Bien que le coût d'une élection ne doit pas constituer un facteur déterminant, surtout en période de transition, on ne peut tout de même pas l'ignorer.

Au fur et à mesure que le processus se stabilise et que l'aide de l'étranger diminue, le souci d'en réduire les coûts devient de plus en plus pressant et incite à développer des mécanismes techniques plus économiques et à doter l'organisme électoral d'une envergure et de moyens réalistes en regard des ressources du pays.

Cette considération doit demeurer présente tout au long du processus. L'objectif d'amélioration des moyens utilisés n'est pas incompatible avec la réalisation d'un processus électoral équitable, bien au contraire. À plusieurs points de vue, cet objectif permet la consolidation du système démocratique :

il permet au pays de dépendre de moins en moins de l'aide internationale;
il permet à l'organisme électoral de devenir un modèle d'organisation et de gestion financière par l'utilisation plus judicieuse de ses ressources;
par ailleurs, tout organisme administratif qui n'est pas assujetti à une réglementation et à un contrôle financier peut sombrer dans la corruption et ainsi fausser et miner la crédibilité du système démocratique alors que l'objectif visé est tout à fait l'inverse.

Contexte social et politique

Les paragraphes suivants touchent chacun des aspects du processus électoral en considérant spécifiquement le contexte social et politique qui dicte les règles législatives façonnant ce processus.

Il est impossible de créer ou d'importer un système électoral, ou toute autre institution juridique, sans tenir compte du contexte social, politique et économique aussi bien que du moment et du pays où il devra être appliqué. De fait, ces facteurs devraient en tout temps constituer les considérations premières dans la formulation des objectifs raisonnables et des différentes phases de démocratisation d'un pays.

Pour un pays qui a connu un gouvernement autoritaire précédé d'un système démocratique, à l'instar de la République tchèque, le point de départ n'est pas du tout comparable à celui d'un pays en voie de décolonisation où les éléments d'économie et d'administration sont inexistants et qui est sur le point d'instaurer une démocratie à la suite d'une dictature. De même, la stratégie de démocratisation d'un pays qui jouit d'un niveau élevé de développement social et culturel, comme dans les États de l'ancien bloc soviétique, ne peut pas être la même que dans un pays où un minimum de structures sociales est inexistant.

Le simple concept que la démocratisation est un processus évolutif incite à prendre en considération les conditions particulières de chaque pays. Bien que le processus de démocratisation ne devrait pas se prolonger plus longtemps qu'il ne faut, il exige une période de stabilisation d'au moins quelques élections et de quelques gouvernements successifs pour qu'on puisse le considérer solidement établi. En effet, il est très dangereux de se hâter. Une démocratie naissante issue de l'infrastructure institutionnelle et juridique d'un système non démocratique sera encore insuffisante. Si les attentes sont trop élevées ou si le sens de la réalité n'a pas modéré les tendances à évoluer trop rapidement et qu'on a instauré un modèle de démocratie que les conditions sociopolitiques ne peuvent tolérer, les chances d'enracinement de la démocratie seront minces.

Aucune formule n'offre des garanties de succès. Quiconque vise tout au moins une possibilité de succès se doit de considérer sérieusement certains éléments fondamentaux qui caractérisent la nation ou l'État :

le niveau de développement social et économique;
les systèmes administratifs et judiciaires;
l'existence d'un système législatif établi, ou son absence;
les organisations nationales et les partis politiques;
les réseaux de communications et les médias;
le niveau d'éducation de la population et les antécédents démocratiques du pays.

L'historique du pays est également un élément majeur. Des exemples nombreux et divers démontrent que, même à la suite de décennies de dictature, les tendances électorales révèlent toujours un profond enracinement social et territorial, parfois même à un degré surprenant.

Historique

La démocratie dans les systèmes contemporains a connu des périodes difficiles au cours de son évolution. Certains jalons sont surtout dignes de mention :

les origines de la démocratie moderne dans les révolutions française et américaine;
les transformations importantes à la suite de l'apparition des grands partis ouvriers à partir de la deuxième moitié du dix-neuvième siècle;
les crises sérieuses des régimes totalitaires avant et après la Deuxième Guerre mondiale;
l'essor de la démocratie introduite lors de la décolonisation de pays où la population avait une culture différente de celle des pays occidentaux); et
son développement spectaculaire de nos jours depuis la chute du mur de Berlin.

D'autre part, l'expansion du droit de vote et l'évolution des partis politiques au sein des démocraties représentatives ne se sont pas effectuées sans complications. Les premiers partis politiques reflétaient les conditions d'une démocratisation primitive, comme le suffrage et la participation politique limités à une petite partie de la population adulte mâle, des programmes et des idéologies politiques sans vigueur et une orientation très individualiste. Leur évolution s'est effectuée de manière très différente au sein des démocraties américaines et européennes, qui ont institué leurs modèles dans les pays appartenant à leurs sphères respectives d'influence politique et culturelle.

En général, l'évolution des partis politiques a connu les étapes suivantes :

À partir de la deuxième moitié du dix-neuvième siècle, la classe ouvrière commence à participer à la vie politique, avant même que le droit de vote, restreint aux hommes, ne devienne universel au cours des dernières trente années du siècle. À partir de ce point se sont formés des partis politiques de classe comportant des éléments sociaux et idéologiques importants et représentant les syndicats voués à la politique parlementaire. On peut noter une distinction entre l'acceptation du processus électoral comme véhicule vers un gouvernement démocratique et la tendance révolutionnaire comme moyen d'accéder au pouvoir.
La période entre les guerres mondiales a connu deux développements majeurs, soit l'extension du droit de vote aux femmes et la plus grande prolifération de partis de masse en Europe. L'apparition des idéologies socialistes et fascistes et leur confrontation ont mené à l'éloignement des partis libéraux jusqu'à ce que la victoire des démocraties parlementaires et l'apparition de l'Union soviétique durant la Deuxième Guerre mondiale aient pour effet de transformer les idéologies fascistes en des régimes marginaux résiduels.
Les processus de décolonisation ont donné naissance à deux grands courants de partis politiques, soit les grands partis à caractère démocratique d'une part, dans les pays où des systèmes de représentation étaient en vigueur - même si l'un d'entre eux était dominant (comme ce fut le cas en Inde); et d'autre part, les pays où un système ou courant de décolonisation donna lieu à un État unipartite avec un processus électoral seulement partiellement ouvert et représentatif (p. ex. certains pays africains et asiatiques).
Le continent américain a par ailleurs maintenu le modèle de parti libéral issu de la bourgeoisie et influencé par la constitutionnalisation espagnole et, plus tard, par le modèle bipartite des États-Unis.

L'adoption du suffrage universel a eu des effets extrêmement différents sur les régimes démocratiques et sur les pays qui ont maintenu un processus électoral non concurrentiel.

De nos jours, on peut dire qu'il existe une vague de démocratisation qui a pris naissance dans les pays d'Europe méridionale vers la fin des années 70, s'est répandue à travers l'Amérique latine durant les années 80 et finalement vers l'Europe de l'Est et de nombreux pays d'Afrique depuis la fin de la dernière décennie, grâce au soutien efficace de la communauté internationale.

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