Systèmes électoraux

esb Choix d'un système
- esb01 Conventions nationales et assemblées constitutionnelles
- esb02 Négociations
- esb03 Influence étrangère
- esb04 Évolution et choix accidentels

Choix d'un système

Une des décisions institutionnelles des plus importantes que doit prendre une démocratie, c'est celle de choisir un système électoral. L'histoire a cependant démontré que le choix se fait rarement de façon consciente et délibérée. Ce choix est plutôt purement accidentel, le résultat d'un concours inusité de circonstances, d'une mode éphémère ou d'une bizarrerie de l'histoire; le colonialisme et l'influence de voisins très puissants sont souvent des facteurs déterminants. Dans la majorité des cas, le choix d'un système électoral a des effets sérieux sur l'avenir de la vie politique d'un pays. Une fois choisi, le système demeure habituellement en place, car les intérêts politiques viennent s'y greffer et en tirer profit.

S'il est vrai que les systèmes électoraux sont rarement choisis de façon délibérée, il est encore plus vrai que leur choix correspond rarement aux conditions historiques et sociales d'un pays. Toute nouvelle démocratie doit se choisir (ou se voir léguer) un système électoral afin d'élire une assemblée législative, mais ce choix est souvent soumis à l'une des contraintes suivantes. Certains politiciens peuvent ne posséder ni les connaissances ni les renseignements nécessaires pour comprendre toute l'ampleur et la portée de leur décision. D'autres par ailleurs, animés d'un esprit partisan, peuvent se servir de leurs connaissances des systèmes électoraux pour promouvoir leurs propres intérêts. Dans un cas comme dans l'autre, de tels choix risquent, à long terme, de nuire au bien-être politique du pays et peuvent parfois comporter des conséquences désastreuses pour l'avenir démocratique d'une nation.

La compréhension des choix qu'offre un système électoral revêt donc autant d'importance que le choix lui-même. La plupart des systèmes électoraux sont conçus selon l'héritage colonial, délibérément, par imposition ou par accident.

Conventions nationales et assemblées constitutionnelles

Une réforme électorale peut être évaluée selon les trois critères fondamentaux suivants :

Premièrement, un système électoral réformé doit avoir des mérites techniques, c.-à-d. que la loi doit définir les moyens pratiques et cohérents pour atteindre les objectifs que la réforme tente d'atteindre. Ces objectifs peuvent viser à améliorer l'égalité de représentativité ou rendre le système de partis plus facile à gérer, mais les résultats de l'élection doivent être objectifs, efficaces et connus rapidement peu importe les circonstances. Le manque de précision, les inconsistances et le manque d'esprit pratique sapent les mérites techniques d'une réforme électorale, souvent de façon surprenante.
Deuxièmement, une réforme électorale doit avoir comme objectif de rompre une fois pour toute avec le passé, si c'est là le désir du peuple. La plupart du temps, surtout dans les démocraties établies, le peuple ne demande pas une telle rupture; de fait, la légitimité d'un système électoral dépend souvent des traditions institutionalisées par les pratiques du passé. Toutefois, dans des circonstances inhabituelles où le peuple demande une réforme, le processus doit réussir à rompre avec le passé.
Finalement, la légitimité des résultats globaux d'un processus de réforme doit être apparente au plus grand nombre de citoyens possible. La résolution du débat sur le droit de gouverner et la durée du système électoral sont en rapport avec le degré de légitimité de la réforme. Un système électoral légitime est nécessaire dans un régime démocratique institutionalisé.

Le processus qui produit la réforme électorale dépend en grande partie de la façon dont la réforme électorale respecte ces trois critères. Il existe quatre types fondamentaux de processus de réforme électorale :

la réforme au sein d'un régime de représentativité démocratique;
la réforme au sein d'un régime démocratique sans représentativité;
la réforme au sein d'un régime autoritaire stable;
la réforme au cours d'une transition d'un régime autoritaire à une démocratie.

Si la réforme s'effectue dans un régime démocratique où les institutions représentent bien la société, on peut alors s'attendre à ce que les institutions démocratiques produisent des résultats légitimes avec peu d'erreurs de calcul. Certaines démocraties, par contre, ont instauré des institutions qui ne représentent pas comme il se doit certains des intérêts de la société ou certaines identités. Certaines règles électorales, des partis, des législatures ou certaines branches exécutives excluent ou sous-représentent certains groupes ethniques, régions, intérêts économiques, religions, convictions idéologiques ou les femmes. Les réformes électorales qui se font sous l'égide de tels régimes sont moins aptes à produire une réforme légitime, soit parce que les intérêts qui sont surreprésentés peuvent perpétuer leur pouvoir ou parce que les réformistes bien intentionnés ne possèdent pas assez d'information pour anticiper correctement les besoins, les forces ou les préférences des groupes exclus. Dans bien des cas, les réformes électorales ont été imposées pendant des périodes de régime autoritaire, et les partis et la société civile y ont peu participé. De telles réformes visent généralement à éviter les conséquences électorales des périodes démocratiques antérieures. Elles peuvent également viser à protéger les idées et les intérêts associés au régime autoritaire; il s'agit alors du plus grand processus d'exclusion. Les réformes qui se font sous un régime de transition débutent dans des conditions autoritaires, mais vont vers des conditions démocratiques au fur et à mesure que la transition progresse. Toutefois, les intérêts des partis qui négocient changent tout au long du processus et, parce que leurs forces ne sont pas mises à l'épreuve par l'entremise d'une élection avant que la transition se fasse, ce type de processus est marqué par l'incertitude.

Mérite technique

Certains mérites techniques peuvent être menacés peu importe le type de processus de réforme. Les conséquences des dispositions de plusieurs lois électorales sont bien comprises; les réformistes peuvent alors éviter certains problèmes en se familiarisant avec ces dispositions ou en s'adjoignant des conseillers pour appliquer les connaissances générales à un pays donné. Toutefois, les conséquences des dispositions de certaines lois électorales sont toujours chaudement débattues par les experts et probablement mal comprises; les risques d'obtenir de mauvais conseils sont donc présents, peu importe le type de processus en marche. De plus, les politiciens et les partis partout au monde ont démontré une habilité remarquable pour s'adapter aux réformes de façon non anticipée par les réformistes. Ces adaptations peuvent contribuer à conserver le statu quo ou à transformer le système de façon surprenante. Il faut donc que ceux qui entreprennent une réforme aient les compétences nécessaires, planifient de manière créative pour être prêts à toute éventualité, et soient prêts en tout temps à faire face à des imprévus.

Moins d'erreurs techniques sont commises si la réforme électorale est faite par un groupe d'experts sans les pressions conflictuelles imposées par un régime autoritaire et qui n'ont pas à faire des compromis irrationnels ni à prendre des décisions à la pièce. Ça ne se passe cependant pas de cette façon : certains dirigeants autoritaires tentent d'obtenir le meilleur avis technique, alors que d'autres délèguent cette tâche à un comité d'amateurs. Toutefois, dans un cas comme dans l'autre, les réformistes autoritaires n'ont pas les renseignements fiables au sujet des nombreuses préférences des citoyens dans les régimes démocratiques et, par conséquent, produiront une réforme qui aura des conséquences imprévues. Les réformes adoptées dans des démocraties de représentativité établies éviteront probablement de telles surprises. De plus, si les dirigeants du régime autoritaire attendent le début du régime de transition avant de tenter de concevoir une nouvelle loi électorale, la dynamique de transition va bientôt prendre le dessus. Plus la transition se fait rapidement, plus l'incertitude s'infiltre et plus il y a de chances de faire des erreurs de toute sorte.

Les chances de rupture avec le passé

Une réforme radicale du système électoral n'est pas toujours souhaitable ni voulue, surtout lorsque le système est perçu comme fonctionnant bien (les régimes démocratiques avec représentation), comme ayant bien fonctionné antérieurement (sous un régime autoritaire ou pendant la transition). Toutefois, dans les démocraties qui n'ont pas de représentation, la réforme du système est presque toujours voulue, soit parce que les lois électorales sont blâmées pour les inéquités au sein de la représentation ou parce que l'on croit que la réforme électorale apportera les correctifs appropriés aux problèmes causés par d'autres facteurs. Dans certains pays, le système électoral a porté le blâme pour les problèmes qui contribuent à la rupture du régime démocratique. Dans de tels cas, la réforme électorale se retrouve au haut de la liste de l'ordre du jour des dirigeants autoritaires subséquents et peut devenir une préoccupation au cours du retour à la démocratie. Il faut d'abord que les gens sentent que cette réforme est nécessaire pour rompre avec le passé. Quelles sont donc les autres conditions qui peuvent avoir une incidence sur l'adoption d'une réforme qui répond aux attentes?

Les résultats globaux dépendent du pouvoir relatif que détiennent les adeptes et les adversaires de la réforme. Sous un régime autoritaire stable, les dirigeants sont nécessairement beaucoup plus puissants que tout autre acteur politique; ils sont ainsi en position de dicter toutes les modifications à la loi électorale, selon leur bon désir. Le régime Pinochet de 1973 à 1990, au Chili, est un exemple classique. En 1973, le général Pinochet a nommé une commission pour étudier la nouvelle constitution politique, a émis des lignes directrices détaillées en 1977, a soumis l'ébauche préparée par la commission au Council of State , nommé par le régime en 1978, accepté certaines des révisions suggérées par ce conseil et finalement obtenu la ratification de la constitution révisée lors d'un référendum truqué en 1980. Cette nouvelle constitution apportait plusieurs changements radicaux au système électoral, y compris l'adoption de circonscriptions plurinominales (deux représentants). En 1988, Pinochet demanda au peuple, par voie de référendum, s'il devait demeurer président, et perdit; la transition vers la démocratie débuta. Les chefs des partis en faveur de la démocratie ont jugé bon de respecter les règles de la loi électorale plutôt que de compromettre tout le processus de transition. Un autre exemple est celui de la révision radicale de la loi électorale par Alberto Fujimori à la suite du coup d'État présidentiel en 1992. Il a créé des règles pour élire une assemblée constituante ( Democratic Constituent Congress ), aboli la chambre haute, le vote préférentiel et même l'attribution de sièges par département. Il a alors décrété l'établissement d'une seule chambre et d'une seule circonscription nationale et que 80 représentants seraient élus pour représenter une seule chambre à partir de listes bloquées.

Un régime démocratique à haute représentativité est moins sujet à une rupture radicale parce que la haute qualité de sa représentation indique généralement que la réforme n'est pas une priorité pour la plupart des citoyens, et en partie parce que la réforme électorale protège les intérêts des représentants qui ont été élus sous les règles existantes et qui sont bien placés pour gêner les efforts en vue de la réforme. Ces conditions sont responsables dans le manque de réforme électorale fondamentale aux États-Unis, mis à part les droits associés au vote et au découpage électoral. Il existe cependant une situation dans laquelle les représentants peuvent conclure qu'une réforme pourrait mieux servir leurs intérêts personnels si la tendance change au détriment des partis traditionnels. Dans de tels cas, les représentants des partis traditionnels peuvent être motivés à changer le système électoral pour tenter d'empêcher ou de ralentir leur déclin : une réforme pour éviter une réforme. C'est la raison qui a d'ailleurs incité l'adoption de la représentation proportionnelle dans presque toute l'Europe de l'Ouest à la fin du 19 e siècle et au début du 20 e siècle. Cette réforme n'a pas été faite dans le but d'être équitable envers les partis émergeant de la classe ouvrière, mais pour permettre au parti libéral et aux autres partis au pouvoir en voie de déclin de conserver certains de leurs pouvoirs antérieurs.

Il est plus difficile de prédire les chances d'une réforme en profondeur dans les cas où les démocraties n'ont pas de représentation parce que les promoteurs de la réforme rencontrent une forte résistance. Les pressions sont engendrées par le fait que les groupes qui sont sous-représentés, tôt ou tard, demandent un système électoral plus équitable et qu'ils tendent à demander des changements radicaux. Ces groupes ont également l'avantage de pouvoir invoquer les libertés civiles fondamentales et les droits politiques, ce qui leur permet d'organiser un puissant mouvement de réforme. Toutefois, ils doivent tenir compte des politiciens et des partis bénéficiant du système électoral en place et qui se sentent menacés par les changements proposés. Ceux-ci occupent des postes qui leur donnent le pouvoir de faire échouer toute tentative de réforme législative. Les résultats de la réforme, qu'il s'agisse d'une rupture radicale avec le passé, ou du maintien du statu quo, varient selon la puissance relative des forces pour et contre le changement à tout moment donné. En de telles circonstances, la réforme est souvent bloquée ou retardée pendant des années. Si la réforme est adoptée, il y a de fortes chances qu'elle soit tellement diluée que les mouvements de réforme ne soient pas satisfaits. À l'occasion, les mouvements de réforme gagnent assez d'influence pour écraser les adversaires aux intérêts bien établis.

La Colombie nous sert le meilleur exemple d'un processus de réforme dans une démocratie sans représentativité. La dictature a cédé la place aux gouvernements élus en 1958. Cependant, les gouvernements qui ont dirigé le pays au cours des 16 années suivantes ont été élus selon les conditions du pacte du National Front ce qui a rendu la concurrence des partis à peu près nulle de plus d'une façon. Premièrement, seul les libéraux et conservateurs traditionnels pouvaient se porter candidats. Deuxièmement, ces deux partis ont soutenu à tour de rôle les candidats de chacun à la présidence, assurant ainsi une alternance de pouvoir sans donner le choix aux électeurs. Troisièmement, la loi électorale attribuait 50 % des sièges à l'assemblée législative à chaque parti sans égard à la proportion des votes obtenus par chaque parti; les électeurs pouvaient donc avoir une influence sur le choix des candidats ou factions, mais non sur les partis. On a permis un certain degré de représentativité du fait que la direction nationale des partis a perdu le contrôle sur l'étiquette des partis, ce qui a permis à divers groupes de présenter des candidats sous la bannière libérale ou conservatrice; ces candidatures devaient pouvoir compter sur les appuis provenant de groupes qui leur étaient hautement favorables, et certains groupes, surtout ceux de la gauche, ont préféré ne pas adopter l'étiquette d'un parti traditionnel. La participation a été étonnamment élevée et a continué à augmenter au cours de la période du National Front . Les groupes gauchistes ont abandonné la concurrence électorale en faveur des rebelles armés même après l'expiration de leur pacte en 1974, en partie parce que des centaines d'anciens guérillos ou gauchistes qui avaient osé participer aux élections ont été assassinés par des escadrons de la mort.

Bien que la réforme institutionnelle n'a pas réussi à elle seule à amener une démocratie participative paisible en Colombie, plusieurs étudiants universitaires et les membres des ONG ont décidé qu'une réforme constitutionnelle, y compris une réforme électorale, pourrait en partie résoudre les problèmes. Le congrès, cependant, refusait de réformer la constitution; aucune des réformes souhaitables n'a par conséquent été adoptée pour des décennies. En 1990, les étudiants et les membres des ONG ont distribué aux électeurs un bulletin de vote officieux sur lequel ils pouvaient exprimer leur choix sur l'établissement d'une assemblée constituante. Les électeurs pouvaient déposer ce bulletin en même temps que leur bulletin officiel à l'élection présidentielle de mai 1990. Les résultats de ce référendum, amené par un mouvement populaire, ont été extraordinairement positifs; le nouveau président César Gaviria a déclenché un référendum en décembre 1990 et une élection des délégués à l'assemblée nationale constituante, bien que la constitution prévoyait que seul le congrès pouvait modifier la constitution. Dans l'année qui a suivi, l'assemblée a changé les fondations de l'élection au Sénat et adopté une circonscription nationale unique, introduit, pour la première fois, un bulletin qui permettait le vote divisé pour les sièges législatifs, temporairement éliminé l'élection des suplentes (remplaçants) qui avait été jusque-là une source principale de patronage, et séparé l'élection des représentants locaux et nationaux. L'assemblée a également été responsable de l'élection directe des gouverneurs et des maires et de l'augmentation des opportunités pour tenir des référendums populaires (Taylor 1996). De cette façon, un congrès sans représentativité pouvait retarder la réforme pour très longtemps; le prix politique a été très élevé. Avec le temps, les sociétés civiles ont trouvé une solution efficace bien qu'inconstitutionnelle.

La transition d'un régime à un autre ne requiert pas nécessairement une réforme de la loi électorale. Les lois électorales ne sont pas toujours responsables des faiblesses d'un régime démocratique antérieur. Mais lorsque les lois électorales actuelles ou antérieures sont perçues comme la source des problèmes, un régime de transition fournit un environnement favorable pour une rupture avec le passé. La direction que prend cette rupture dépend fondamentalement du moment où elle se fait parce que la caractéristique qui définit une transition est la passation des pouvoirs des dirigeants autoritaires aux forces démocratiques (O'Donnell et Schmiter 1986). Au début d'une transition, les dirigeants autoritaires ont beau jeu pour initier et définir le contenu de la réforme électorale, alors que dans les derniers stages, les politiciens et les partis ont une plus grande influence. Une réforme rapide a plus de chance de rompre avec tout passé démocratique et une réforme qui prend du temps a plus de chance de rompre avec un régime autoritaire.

On peut citer le Mexique comme ayant connu un régime de transition lent et contrôlé depuis la fin des années 1970. Depuis 1977, le Mexique a adopté des réformes à environ tous les trois ans; pour des décennies, l'objectif de ces réformes a été de préserver la dominance du parti au pouvoir ( Institutional Revolutionary Party(PRI) . Au début, la réforme a libéralisé les opportunités pour les partis de l'opposition, mais les a divisés; ensuite elle a accordé ses faveurs aux plus petits adversaires tout en discriminant contre les plus grands; puis, elle a augmenté les opportunités pour les concurrents tout en ajoutant des garanties pour la majorité du PRI . Depuis 1994 seulement, la loi électorale a été réformée suffisamment pour assurer une prise du vote et un dépouillement justes. Dans ce cas, plusieurs réformes ont eu lieu au début de la transition, mais les dirigeants ont réussi à empêcher une rupture importante avec le régime autoritaire.

Une réforme qui arrive à une étape tardive dans le processus de transition reflétera mieux les intérêts des politiciens démocratiques. On retrouve un bon exemple de ce processus au Brésil, où la transition a été presque complétée par l'accession à la présidence, en mars 1985, d'un candidat qui avait l'appui de l'opposition. À ce moment-là, la plupart des partis brésiliens étaient déjà établis en groupes nationaux et régionaux, centrés autour des candidats, et qui prenaient la forme d'une machine électorale imprécise. Deux mois plus tard, le congrès approuvait une modification constitutionnelle, le Constitutional Amendment no. 25 , dont les résultats ont été les suivants :

la diminution des seuils nationaux et de l'État pour remporter un siège au congrès;
l'interdiction de changer de parti établi sous le régime militaire a été abolie;
les peines contre les législateurs qui ne se conformaient pas aux lignes de partis au congrès ont été abolies.

En décembre de cette même année, le Brésil adoptait des lois qui permettaient la coalition aux élections législatives et permettaient aux électeurs de diviser leur vote aux élections exécutives et législatives. Les trois réformes ont permis aux plus petits partis et aux partis régionaux de remporter plus facilement des sièges et de renforcer la position des candidats par rapport aux partis (Mainwaring 1991 et 1997). La loi électorale antérieure contenait déjà des mesures incitatives qui favorisaient ces résultats en ce que la loi prévoyait la représentation proportionnelle dans les vastes circonscriptions où la liste était ouverte, ce qui signifiait que le vote préférentiel pour les candidats déterminait entièrement l'allocation des sièges au sein des partis. Les nouvelles lois intensifiaient l'indépendance des candidats en permettant aux candidats élus de conserver leur siège même si leur parti ou alliance n'atteignait pas le seuil, pourvu qu'ils changent de parti dans un délai de 60 jours. L'assemblée constituante de 1987-1988 maintenait toutes ces dispositions.

Légitimité et survie d'une réforme

À court terme, la légitimité d'une loi électorale est le résultat direct de la qualité de représentation des réformistes auprès des citoyens qui doivent vivre avec cette loi. Une réforme a plus de chance d'être légitime lorsqu'elle est adoptée dans une démocratie avec représentativité; inversement, elle risque d'être moins légitime si elle est adoptée sous un régime autoritaire. Les démocraties sans représentativité devraient connaître des résultats immédiats. La légitimité d'une réforme pendant le processus de transition dépend en partie du moment où elle se fait, ce qui détermine si la réforme est plus démocratique qu'autoritaire. Elle dépend également du degré d'incertitude par rapport à la force relative des partis lors des négociations : plus il y a d'incertitude, plus le processus est voilé d'incertitude, le processus de réforme met en doute la condition avancée par John Rawls qu'« un voile d'ignorance » peut contribuer à l'adoption d'un système de représentation porportionnelle (Schiermann et Benoit 1997).

Les sociétés changent; certaines plus vite que d'autres. Les citoyens changent aussi leur attentes par rapport à leur loi électorale. À long terme, la légitimité d'une réforme électorale peut diminuer au fur et à mesure que les intérêts, les partis, les préoccupations et les priorités se présentent, même dans les démocraties qui ont le plus de représentativité. L'Uruguay est un bon exemple. Ce pays a longtemps utilisé le vote double simultané pour ses élections présidentielles; le candidat qui remporte la victoire est celui qui obtient le plus de votes comme candidat pour le parti qui obtient le plus de votes. Les factions (sublemas) du même parti (lema) présentaient des candidats différents à la présidence; la loi électorale en vigueur prévoyait la tenue d'une élection directe primaire en même temps que l'élection générale. Ce système garantissait une représentation proportionnelle du lemas et sublemas au congrès. Pour des décennies, cette loi électorale renforçait un équilibre intéressant entre la capacité de gouverner par un système bipartite et la flexibilité permise par des tailles variées des factions au sein des partis et le mouvement entre eux. À la fin des années 1960, l'hégémonie du système bipartite a commencé à s'éroder alors qu'un troisième lema, le Broad Front , a réussi à remporter un pourcentage grandissant du vote, une tendance qui a continué après le retour de la démocratie en 1984. Le changement du système de parti a connu deux effets négatifs secondaires : à deux reprises, le candidat à la présidence qui a reçu le plus de votes n'a pas gagné l'élection parce qu'il n'était pas le candidat du parti qui a obtenu le plus grand nombre de votes. En réponse aux questions sur la légitimité des résultats globaux de l'élection, le congrès a réformé le système électoral en 1996 pour défendre aux partis de présenter plus d'un candidat à la présidence et instituer une élection populaire directe pour élire le président; il a également prévu un deuxième tour majoritaire si nécessaire.

À la longue, la légitimité et la survie d'une réforme électorale dépendent des mérites techniques et de son degré d'efficacité à solutionner les problèmes survenus dans le passé. Chaque processus de réforme doit trouver un équilibre entre ses forces et ses faiblesses. Une réforme préventive sous un régime autoritaire est favorable à une rupture réelle avec les lois électorales du passé démocratique; les nouvelles lois devraient jouir d'une légitimité populaire, et les mérites techniques ne sont pas garantis. La réforme dans une démocratie sans représentativité a plus de chance d'assurer le mérite technique, mais a moins de chance de rompre avec le passé et ne jouira probablement pas de l'appui populaire. La réforme qui se produit tôt dans une transition vers la démocratie est semblable à celle qui se produit sous un régime autoritaire; les possibilités d'erreurs techniques sont cependant plus grandes à cause de l'incertitude et de la pression qui existent pour faire adopter la réforme rapidement. Une réforme qui prend plus de temps a plus de chance d'être légitime, surtout si le niveau d'incertitude est élevé quant elle rompt avec l'héritage autoritaire, elle est sujette à rencontrer les mêmes types de problèmes techniques. Il se peut que la réforme dans une démocratie avec représentativité soit optimale; elle a plus de difficulté à rompre avec le passé, mais elle nécessite moins de changements. La réforme minimise les chances que les nouvelles lois aient trop d'imperfections techniques et maximise les chances de légitimité auprès du peuple.

Un exemple chilien d'une adaptation à la réforme

Avant de rétablir la démocratie au Chili, le général Pinochet a procédé à une réforme de la loi électorale pour créer des circonscriptions plurinominales de deux représentants partout au pays. Il croyait que ce système favoriserait les deux plus grands partis - le parti Conservateur qui lui accordait sa sympathie et le parti Christian Democratic - et éliminerait tous les partis de la gauche. Par contre, lors des trois premières élections du nouveau régime démocratique (1989, 1993 et 1997), le parti Christian Democrats et les partis de la gauche, se sont alliés contre les partis conservateurs, se sont entendus pour qu'un seul de leur parti présente des candidats dans chaque circonscription. Cette stratégie protégeait les petits partis et permettait à la gauche de survivre.

Un exemple vénézuélien d'une adaptation à la réforme

En 1989, le Venezuela à changé son système de représentation proportionnelle avec scrutin de listes bloquées pour un système de représentation proportionnelle sans compensation; la moitié des sièges ont été comblés dans des circonscriptions uninominales. Cette réforme devait rendre les représentants nationaux plus redevables à leur commettants locaux et moins redevables aux dirigeants des partis nationaux qui avaient établi l'ordre des candidats sur les listes de parti. Mais en 1993, les dirigeants des partis nationaux ont fait échouer la réforme en conservant le contrôle des mises en candidature pour les circonscriptions uninominales et en expulsant les représentants qui ne se conformaient pas à la discipline du parti.

Négociations

Lors de changements constitutionnels majeurs, les systèmes électoraux sont parfois choisis à la suite de négociations entre le parti au pouvoir et les groupes de l'opposition; lorsque la Constitution subit une refonte totale, cette négociation se fait entre les partis politiques et les autres factions. Ces pourparlers se tiennent généralement en dehors des règles et des procédures formelles qui régissent les décisions prises par conventions nationales ou par les assemblées constituantes.

Les négociations en vue de choisir un système électoral sont de deux types conceptionnels distincts :

la transition d'un régime autoritaire vers une démocratie qui réforme un État à la suite de négociations ou d'une convention;
des pourparlers entre tous les partis pour reconstituer entièrement l'État après une période de conflits intenses ou une guerre civile.

Ces pourparlers se poursuivent souvent dans le contexte d'un processus de paix; les nouvelles lois électorales ne sont qu'une partie de l'entente globale pour façonner les institutions politiques d'après-guerre.

Transitions négociées : passage d'un régime autoritaire à une démocratie

Lors d'une transition négociée, les pressions en faveur de la démocratisation s'élèvent dans la société et le gouvernement consent à en parler directement avec les partis de l'opposition afin d'apaiser la pression et d'en arriver à des politiques multipartites honnêtes. Ces types de transitions vers la démocratie contrastent avec celles qui sont organisées et contrôlées par le gouvernement au pouvoir, comme au Kenya ou au Nigeria, ou de celles qui résultent d'un soulèvement populaire demandant des changements constitutionnels, et qui mènent à l'écroulement total du régime en place, comme ce fut le cas en Roumanie. Au cours des négociations entre le gouvernement et l'opposition, les partis négocient sur la nature, le plan d'actions et la portée des réformes politiques; ils consentent souvent à partager le pouvoir pour une certaine période de temps. Les transitions qui résultent de négociations peuvent être le fruit d'une série de pactes pour des changements progressifs ou d'un grand pacte qui définit les conditions de la réforme politique.

La transition vers la démocratie telle que l'a connue l'Espagne dans les années 1970 est un exemple d'une transition négociée. Après la mort de Francisco Franco en 1975, le régime unipartite « falangiste » qui gouvernait depuis la guerre civile de l'Espagne en 1936 a été remplacé par un régime multipartite, une monarchie constitutionnelle. Les pourparlers sur la réforme politique se sont déroulés entre le Premier ministre Adolfo Suarez, avec l'accord du Roi Juan Carlos I, et les forces de l'opposition. Au cours de ces pourparlers, Suarez a négocié virtuellement avec toutes les forces politiques majeures et les militaires; éventuellement, il a pu s'assurer de la droite, y compris les éléments du parti pro-Franco au pouvoir, l'UCD, que les réformes n'iraient pas très loin. Suarez a aussi persuadé ceux de la gauche, surtout le parti Socialiste de l'opposition, que le processus de démocratisation serait significatif. À force de négocier, les partis se sont entendus sur une formule pour les élections; cette formule assurait un rôle aux partis de l'opposition dans le nouveau système, dans le contexte du démantèlement des structures du pouvoir francoïste. Bien qu'en 1977 le gouvernement décrétait un système électoral, ce système était en fait le résultat des négociations que Suarez avait tenues, en coulisse, avec les partis de l'opposition.

Les négociateurs espagnols, au cours de pourparlers entre une commission du gouvernement et les partis de l'opposition avant la première élection multipartite de juin 1977, ont adopté un système de représentation proportionnelle avec scrutin de listes (d'Hondt) pour les premières élections multipartites (voir Systèmes de représentation proportionnelle ). La formule et le seuil de trois pour cent ont favorisé les deux plus grands partis et les régions rurales ont été surreprésentées; deux sièges ont été originalement attribué à chaque circonscription et les autres ont été attribués proportionnellement à la population. Le système de représentation proportionnelle a été choisi pour plusieurs raisons :

tous les partis avaient le droit d'être représentés à la nouvelle législature, et assurait l'opposition que les réformes inciteraient une représentation significative;
il donnerait une légère avance aux plus grands partis, décourageant ainsi la fragmentation des partis, ce qui inquiétait plusieurs factions;
il permettrait des prises de décisions éclairées sur les listes provisoires des candidats et permettrait aux partis de contrôler qui deviendrait représentant parlementaire.

Le système RP avec scrutin de listes en Espagne a eu des effets à long terme. Les partis ont pu soutirer des concessions qui ont eu une portée considérable sur les partis nationaux; ces concessions sont nécessaires à toute coalition. Ceci facilite les changements vers une dévolution régionale; la stabilité de l'État espagnol en a profité. Toutefois, la perception que les groupes sous-nationaux, comme les groupes catalans, exerçaient une influence politique indue, a causé un certain ressentiment au sein de l'administration politique de l'Espagne.

Un autre exemple de négociations en vue d'une transition est celui de la Hongrie, après la chute du communisme à travers l'Europe de l'Est en 1989. Alors que la transition vers une démocratie multipartite avançait, les partis politiques qui se formaient rapidement (ou qui se reconstituaient parce qu'ils avaient existé avant l'hégémonie soviétique) négociaient entre eux. Il s'en est suivi une entente intéressante pour les premières élections multipartites en avril 1990. Cette entente met en évidence les points entourant le choix d'un système électoral par l'entremise de négociations. Les partis traditionnels, comme les démocrates chrétiens et sociaux, favorisaient la RP et l'utilisation des listes préparées par comtés telles qu'elles avaient été utilisées avant le régime communiste, en 1945 et 1947. La population et les nombreux partis associés au régime antérieur, y compris les législateurs en place, favorisaient la représentation par circonscription. Malgré un long débat, ils n'ont pu arriver à s'entendre sur une formule unique; les partis ont donc choisi une combinaison : 386 sièges à la législature, 176 sièges dans des circonscriptions uninominales (un deuxième tour pour assurer la majorité), 152 sièges comblés à partir de listes de partis (avec un seuil de quatre pour cent) et 58 sièges comblés à partir des listes nationales des partis (voir Système mixte avec compensation (SMAC) ).

Processus de paix

Lorsqu'un pays a connu des conflits violents, une guerre civile ou des impasses sanglantes sans en arriver à une victoire décisive, un processus de paix peut s'ensuivre. Les processus de paix sont en fait des processus de négociations structurées, souvent facilitées par un médiateur externe, qui résultent en des ententes sur une réforme draconienne ou un nouveau système politique. La réforme électorale est presque toujours l'élément principal dans les négociations constitutionnelles qui accompagnent les processus de paix. La réforme électorale ou la création de nouveaux systèmes électoraux a été partie intégrante des processus de négociations pour la paix en Bosnie, au Cambodge, au Salvador, au Liberia, au Nicaragua, au Sierra Leone et plus récemment au Guatemala.

Lorsque la minorité blanche de la Rhodésie s'est écroulée à la fin des années 1970, après une guerre civile très longue résultant en l'indépendance du Zimbabwe, la question principale qui a été soulevée au cours des pourparlers était de savoir comment assurer la représentation de la minorité blanche en vertu du nouveau décret. En 1979, par l'entremise d'élections honteuses - le premier scrutin « un homme, un vote » de l'histoire du pays sous les conditions d'une entente interne négociée entre le gouvernement et les forces de l'opposition et que la plupart des observateurs ont jugé illégitime - 72 des 100 représentants de l'assemblée ont été choisis par des Noirs à partir d'une liste commune sous un système de RP de scrutin de listes de partis (un système multinominal de huit représentants) et 28 par les Blancs sous un scrutin de vote préférentiel (voir Scrutin à deux tours ).

Après l'échec de ces élections qui tentaient d'atteindre une légitimité domestique et internationale, les négociations de Lancaster House en 1979, auxquelles participaient les forces rebelles principales et qui, par conséquent, étaient plus légitimes, ont résulté en une entente qui modifiait légèrement la première formule : le nombre de sièges réservés aux Blancs est tombé à 20 (élu par VP) et la période de transition fixée à 10 ans.

Le choix de RP pour la « liste commune » et le scrutin uninominal pour la « liste des Blancs » offrait un compromis pragmatique aux partis à la table des négociations. Il était tout simplement pratique d'utiliser la RP pour la majorité noire exclue depuis longtemps - les élections antérieures « parmi les Blancs seulement » n'utilisaient pas de listes d'électeurs - et le système de circonscription uninominale pour les minorités blanches, qui avaient utilisé ce système dans les élections précédentes tenues pour les Blancs seulement. Les 20 sièges réservés aux Blancs leur garantissaient une représentation au parlement post-indépendance qui excédait leur proportion de l'électorat total. Après les élections de 1985, alors que la négociation et le compromis n'étaient plus nécessaires, le régime qui a suivi l'indépendance a aboli les sièges réservés aux Blancs et la législature au complet est maintenant élue par scrutin uninominal.

L'Afrique du Sud est un cas bien documenté qui hésite entre deux types idéaux de transitions négociées et de processus de paix; il s'agit d'un excellent document pour comprendre les dynamiques du choix d'un système électoral par l'entremise de négociations (voir Afrique du Sud : Élaboration d'un système électoral et gestion de conflits en Afrique ). Lorsque les négociations à la fin de l'apartheid et le règne de la minorité blanche a débuté en 1990, il était clair que le système électoral antérieur pour les élections strictement pour les Blancs - scrutin majoritaire uninominal - n'était accepté par aucun des partis.

Des considérations d'ordre pratique militaient en faveur du rejet du système électoral sur une base de circonscription : les listes d'électeurs communes étaient inexistantes et le découpage des circonscriptions était difficile à faire sans le bénéfice d'un recensement exact et les données démographiques douteuses produites conformément aux lois ségrégationnistes de l'apartheid. Il y avait aussi les considérations d'ordre politique. Les partis des minorités blanches, surtout le parti au pouvoir, le «National Party (NP)», ont vite réalisé que si le scrutin majoritaire uninominal était utilisé dans les élections où la majorité noire avait droit de vote, les candidats blancs perdraient pratiquement toutes les circonscriptions, parce que la population de couleur noire est répartie à travers le pays. La RP pourrait, au moins, permettre une certaine représentation après l'abolition de l'apartheid.

L'«African National Congress», le parti principal de la majorité noire, préférait lui aussi un système de RP avec scrutin de liste pour la première élection du pays et ce, pour des raisons politiques. La préférence du l'«ANC» pour le système RP avec scrutin de liste était également stratégique : la représentation des partis blancs au sein du nouveau système politique, plutôt que leur exclusion complète, pourrait atténuer certaines des tensions engendrées par leur perte inévitable du pouvoir.

Un autre parti, majoritairement de race noire, le « Inkatha Freedom Party (IFP) », un parti régional puissant, ne s'attendait cependant pas à remporter plusieurs sièges dans une élection nationale menée sous le système RP national; les limites de sa base populaire étaient connues. De plus, il appuyait vivement une option fédérale voulant que l'Afrique du Sud conserve et protège les bases de puissance provinciales. Il menaçait de nuire aux élections en boycottant, et possiblement en offrant une résistance violente si ses positions fédéralistes ne faisaient pas partie de l'entente finale.

À la suite d'un compromis de dernière minute pour forcer le « IFP » à participer aux élections annoncées pour avril 1994, les élections qui ont mis fin à l'apartheid en Afrique du Sud, l'« ANC » et le « NP » se sont entendus pour adopter un système de représentation proportionnelle avec scrutin de listes nationales et régionales par lequel la moitié de la nouvelle assemblée nationale serait choisie à partir de listes régionales et l'autre moitié à partir de listes nationales. La moitié des 400 représentants de l'assemblée nationale constituante seraient choisis à partir de listes régionales et l'autre moitié à partir de listes nationales. De plus, les 90 représentants à la chambre haute, à ce moment-là appelée le Sénat (depuis renommée « Conseil des provinces »), seraient choisis à partir des listes régionales.

Ce compromis, finalement accepté par le « IFP », a suffi pour permettre aux partis de participer à l'élection, rehaussant par le fait même la légitimité des résultats. La formule de listes régionales/nationales permettait également à ces trois partis principaux de « gagner » quelque chose à l'élection : l'« ANC » a remporté une majorité forte à l'assemblée nationale et la majorité dans sept des neuf provinces; le « NP » et le « IFP » ont remporté des majorités législatives dans leurs forteresses provinciales. De plus, les trois partis étaient représentés dans le premier gouvernement d'untié nationale, ce qui a contribué à la stabilité de la transition sud-africaine.

Le système RP avec scrutin de listes pourra disparaître après les élections de 1999 en Afrique du Sud si les détracteurs du système - qui argumentent que le manque de responsabilité et de lien significatif entre les représentants parlementaires et la population - ont gain de cause. L'Afrique du Sud diffère du Zimbabwe, en ce que les négociations et les concessions demeurent à l'ordre du jour, même si les négociations formelles de transition sont terminées; un système de représentation proportionnelle mixte, basé sur un système de circonscription est toujours possible.

Lorsque le choix d'un système électoral est le fruit de négociations, les résultats reflètent un compromis parmi les intérêts des partis à la table des négociations. Les partis font des choix basés sur leur utilisation de leur « imagination stratégique ». Les partis qui participent aux pourparlers se demandent : comment croit-on que le système puisse travailler en notre faveur, en tenant compte de notre popularité prévue, la distribution géographique des votes et la popularité des autres partis? Naturellement les partis préfèrent les systèmes qui leur sont favorables pour remporter des votes. Les résultats reflètent également le pouvoir relatif dont jouissent les partis à la table des négociations. Lorsque les négociations produisent une entente sur les systèmes électoraux, cela signifie habituellement que tous les partis à l'entente sont satisfaits que le système choisi est le meilleur qu'ils peuvent obtenir, compte tenu de leur pouvoir de négociation et le pouvoir et la préférence des autres partis.

Influence étrangère

Influence étrangère

Un nombre peu élevé de systèmes électoraux sont le résultat d'une influence étrangère. On retrouve un exemple frappant de ce phénomène en Allemagne de l'Ouest après la Deuxième Grande guerre et en Namibie à la fin des années 1980.

Dans les années qui ont précédé la guerre en Allemagne, les forces britanniques quittaient le territoire et les partis allemands étaient anxieux d'instaurer un système qui éviterait la prolifération des partis et la déstabilisation des années Weimar. Ils espéraient également incorporer la tradition anglaise de représentation par circonscription parce qu'ils n'étaient pas à l'aise avec le scrutin de listes bloquées utilisé de 1919 à 1933 sous l'égide de ce système qui empêchait les électeurs de pouvoir choisir entre des candidats et des partis.

Les élections de 1946 dans les zones occupées par les Français et les Américains ont été tenues sous le système électoral Weimar. On a adopté en zone britannique un compromis qui permettait aux électeurs de voter pour des représentants de circonscriptions; un nombre de sièges de représentation proportionnelle avec scrutin de listes de partis compensait pour toute disproportionnalité qui émanait de ces circonscriptions. Le système mixte avec compensation est alors né; ce système a depuis été imité par plusieurs autres pays. Ce système mixte a éventuellement été adopté aux élections parlementaires en 1949, mais ce n'est qu'en 1953 que le système à deux voix séparées a été introduit, une pour un représentant de la circonscription, l'autre pour un représentant de la liste de parti, et qui a finalement déterminé le parti qui formerait le Bundestag. L'imposition d'un seuil national de 5 % pour la représentation à partir de listes de parti a contribué, après 1949, à centrer l'attention du système de parti sur trois groupes principaux démocrates, soit les « Social Democrats », les « Christian Democrats » et les « Free Democrats » bien qu'un total de 12 partis ont réussi à se faire représenter dans les élections nationales d'après-guerre.

La justification d'un système de liste de représentation proportionnelle en Namibie a d'abord été offerte par l'Organisation des Nations Unies, qui a insisté aussi tôt qu'en 1982 qu'à l'avenir tout système électoral non racial récompense les partis qui réussissent à obtenir un appui substantiel à l'élection, en leur assurant une représentation équitable. Pik Botha, le ministre des Affaires étrangères de l'Afrique du Sud de l'époque a donc proposé de rejeter le système de scrutin majoritaire uninominal (le système utilisé par les Blancs, dans ce qui était connu comme la colonie de l'Afrique du Sud-Ouest) et d'adopter le système de représentation proportionnelle avec scrutin de liste. Les citoyens de l'Afrique du Sud avaient d'ailleurs déjà tenté d'obtenir des listes d'électeurs distinctes (le Zimbabwe en 1980-1985) qui auraient assuré la représentation des Blancs, à la nouvelle assemblée. Les Sud-Africains ont été perçus comme voulant promouvoir un système électoral de représentation proportionnelle dans le seul but de fragmenter l'Assemblée constituante. L'institut des Nations Unies pour la Namibie a donc avisé tous les partis politiques intéressés à un gouvernement indépendant stable de rejeter le système de représentation proportionnelle parce que la représentation des partis serait fragmentée. On a cependant pas porté attention à cet avis et l'option d'établir un seuil pour la représentation - un des mécanismes principaux pour réduire le nombre de partis dans un système de représentation proportionnelle à scrutin de listes - n'a jamais été avancée par les Nations Unies ou mise en cause par aucun des partis politiques.

Lors des premières élections en 1989, le « South West African People's Organization (SWAPO) » a exprimé sa préférence pour conserver le système de scrutin uninominal, sans doute parce qu'en tant que parti dominant, il s'attendait à être avantagé par le système « d'un seul gagnant ». Toutefois, lorsque l'Assemblée constituante s'est réunie pour la première fois en novembre 1989, et que chaque parti parlementaire eut présenté une ébauche de constitution, le « SWAPO » a abandonné la question de représentation proportionnelle; ce geste a été interprété comme un geste de concession envers les partis minoritaires desquels il espérait obtenir des concessions sur des sujets de plus grande importance.

Héritage colonial

La plupart des sociétés en voie de démocratisation ont hérité leur système électoral du pays colonisateur. Trente-sept (70 %) des anciennes colonies britanniques et membres du Commonwealth ont hérité de Westminster le système de scrutin majoritaire uninominal. Onze des 27 territoires francophones utilisent le système français de scrutin majoritaire à deux tours, alors que la majorité des 16 autres pays utilise le système de représentation proportionnelle à scrutin de liste, système utilisé par les Français à différentes reprises depuis 1945 pour les élections parlementaires et souvent pour les élections municipales. Quinze des 17 pays et territoires, dont la langue est l'espagnole, utilisent le système de représentation proportionnelle (tout comme l'Espagne), alors que le Guatemala et l'Équateur utilisent le système de représentation proportionnelle en parallèle avec leurs systèmes. Finalement, tout comme le Portugal, six pays lusophones utilisent le système de représentation proportionnelle à scrutin de liste.

Il est intéressant de constater que le système constitutionnel français a influencé les concepteurs institutionnels de l'ancienne Union des républiques socialistes soviétiques. Huit de ces États satellites utilisent une forme de système de scrutin majoritaire à deux tours. Seuls la Georgie, le Kazakhstan et la Russie elle-même n'ont pas emboîté le pas. Néanmoins, les lois électorales de l'ancienne Union soviétique ont eu une forte incidence sur la consolidation de la démocratie dans les nouveaux États de l'Europe de l'Est et de l'Asie centrale. Plusieurs ont retenu l'exigence des soviétiques voulant que le taux de participation doit excéder 50 % lors d'une élection pour une circonscription donnée afin qu'elle soit déclarée valide. L'Ukraine a connu des problèmes particuliers; le processus pour combler les sièges vacants s'est étalé sur plusieurs années, engendrant le mécontentement de la population.

Le pouvoir colonial diffère socialement et culturellement des sociétés qu'il colonise. Le système qu'il lègue à ces sociétés n'est probablement pas adapté à leurs besoins. Même lorsqu'un pays colonisateur tente d'imposer sa philosophie politique au territoire occupé, il réussit rarement à éliminer les rapports du pouvoir indigène et du mode traditionnel de la pratique politique. En effet, l'héritage colonial des systèmes de Westminster a été cité comme un obstacle à la stabilité d'un nombre de pays anglophones comme les Caraïbes, le Nigeria et le Malawi. Le Mali utilise le système de scrutin majoritaire à deux tours, hérité des Francais; ce système a été controversé. La Jordanie et la Palestine se sont inspirées du vote bloqué et ont connu bien des problèmes.

Évolution et choix accidentels

Le présent document porte sur les possibilités de faire un choix délibéré dans la conception d'un système électoral. Il faut cependant se rappeler que la plupart des systèmes électoraux ne sont pas le résultat d'un choix délibéré. Souvent, le choix est purement accidentel.

Les choix accidentels ne sont pas nécessairement mauvais; en effet, leur pertinence peut être surprenante. Par exemple, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, un État démocratique très fragmenté du point de vue ethnique, a hérité du système de scrutin préférentiel de l'Australie, pays colonisateur, et l'a utilisé lors de ses trois premières élections dans les années 1960 et 1970. La nature préférentielle de ce système permet aux électeurs d'exprimer non seulement leur premier choix de candidat, mais également leur deuxième et tous leurs choix subséquents. Les candidats pouvaient également former des alliances et collaborer entre eux pour augmenter leurs chances de succès sur les candidats qui essayaient de se faire élire uniquement par les électeurs de leur propre base électorale. Cette tendance a amené plusieurs candidats à agir de façon plus diplomatique envers les autres et encourager la formation de partis politiques. Le changement de système a engendré des résultats inattendus; le comportement politique est devenu plus exclusif et moins accommodant; le système naissant s'est vite détérioré.

Avec un peu de recul, on constate que la Papouasie-Nouvelle-Guinée semble avoir fortuitement hérité d'un système électoral qui est le seul qui soit pertinent à la structure sociale du pays. La plupart des choix accidentels ou évolutionnistes sont responsables de conséquences imprévues et les concepteurs sont souvent ceux qui en sont le plus surpris. Par exemple, en 1993, le Roi Hussein faisait adopter à la Jordanie le système de scrutin unique non transférable; ce système a accru la représentation des minorités mais aussi permis l'élection des intégristes islamiques (voir Jordanie : la conception d'un système électoral dans le monde arabe ). Au cours des années 1950 et 1960, plusieurs jeunes démocraties ont copié le système britannique, malgré les doutes constants qu'entretenait Westminster sur la valeur que pouvait avoir ce système pour les colonies de l'Afrique et de l'Asie. Les histoires tristes de plusieurs de ces choix soulignent l'importance de concevoir des règles électorales et constitutionnelles adaptées aux conditions spécifiques du pays, plutôt que de prendre allègrement pour acquis que les systèmes conçus dans certains contextes peuvent être adaptés à des contextes sociaux, politiques et économiques différents.

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