Systèmes électoraux - Processus de promulgation et de réforme

Cadre législatif

lfc Processus de promulgation et de réforme
- lfc01 Stratégies de promulgation
- lfc02 Difficultés reliées aux réformes législatives

Processus de promulgation et de réforme

Introduction

Le droit constitutionnel comparatif démontre qu'en général une décision de rédiger une nouvelle loi électorale n'est prise que dans des circonstances extraordinaires et lorsqu'un état de crise profonde existe entre les différents pouvoirs. Cette situation prévaut surtout en période de transition suivant un régime totalitaire et rend cette loi indispensable pour des raisons d'organisation et de droit.

Il faut distinguer entre :

la promulgation d'une loi électorale, qui s'applique à la rédaction complète des règles électorales d'un pays à la suite d'un nouveau régime politique; et

la réforme de la loi électorale qui a pour but de modifier les règles électorales pour des raisons autres qu'un changement de régime politique et qui constitue un processus moins exhaustif que le précédent même s'il apporte des modifications à des éléments importants du système électoral autres que ceux qui sont absolus et qui touchent le droit au suffrage actif et passif, le droit de participation des partis politiques et la transparence du processus. Une réforme ne peut donc pas se comparer au processus de modification nécessaire à la suite d'un changement de régime politique (voir Conseils pratiques pour concepteurs de systèmes électoraux ).

Cette distinction entre les deux processus s'impose également en raison des différences pratiques qui existent entre eux.

Dans la mesure où une réforme législative ne présume pas une crise aussi sévère du système politique, elle peut s'effectuer de façon plus exhaustive et avec la participation active des intervenants politiques et des organismes administratifs qui en sont responsables.

D'autre part, la promulgation d'une toute nouvelle loi est dictée par un besoin beaucoup plus fondamental et tente de combler l'absence de légitimité et de formaliser l'encadrement du nouveau régime politique.

Les fichiers qui suivent toucheront ces deux processus indépendamment.

Stratégies de promulgation

Un pays en cours de transition vers un système démocratique doit formuler sa propre stratégie électorale, qui se situe souvent entre deux options extrêmes.

Stratégie radicale

La solution la plus radicale peut être justifiée de par l'importance du processus même de rédaction de sa loi électorale et de l'impact de ce processus sur le degré d'acceptation dont jouira cette loi de même que le nouveau système électoral. On engagera un dialogue entre tous les intervenants politiques afin d'atteindre le plus large consensus possible. C'est l'approche adoptée par l' International Foundation for Election Systems (IFES) dans son étude des processus de transition en Afrique dans les années 1990.

Cette étude arrive à la conclusion que le processus a été satisfaisant dans les pays comme le Mozambique (voir La réforme et le processus électoral au Mozambique ), la Guinée-Bissau et le Sénégal qui ont mis sur pied des commissions multipartites pour rédiger leur loi électorale. Elle démontre qu'un haut degré de consensus s'impose pour enclencher le processus électoral en transition démocratique.

Il faut cependant examiner cette approche plus en détail, surtout dans le contexte des premières élections qui suivent la transition, parce que ce choix comporte au moins deux inconvénients.

D'abord, cette stratégie peut contribuer à prolonger pour une période injustifiable les pouvoirs temporaires des autorités provisoires, miner leur légitimité et porter atteinte au bon fonctionnement du nouveau régime.
Deuxièmement, la loi rédigée ainsi peut faire naître une illusion de représentativité, ce qui survient fréquemment en période de transition. Si les intervenants qui prennent les premières initiatives ne reçoivent pas, aux élections subséquentes, un degré d'acceptation proportionnel au rôle qu'ils ont joué, l'élément de représentativité de la loi électorale peut effectivement être perçu comme étant absent vu que son application n'a pas garanti une représentation adéquate des partis qui ont collaboré à la formuler.

Stratégie modérée

L'autre option est celle qu'on peut qualifier de stratégie modérée, en vertu de laquelle le gouvernement qui préfère éviter le long processus que requiert la rédaction d'une loi électorale faisant l'obet d'un haut degré de consensus entre les intervenants, choisit plutôt de modifier les dispositions de la loi déjà existante qui définissait un système unipartite. Dans ces cas, la tâche est souvent confiée à une commission d'experts parfois appuyée d'experts internationaux. Cependant, cette stratégie comporte également des inconvénients.

Il existe divers exemples de réformes insuffisantes ou contradictoires sur le plan interne au cours desquelles on a omis de modifier certaines dispositions de l'ancien système dont le caractère totalitaire était moins évident. De tels problèmes ont été signalés sur le continent africain, surtout au Kenya et au Gabon.
L'illustration la plus évidente des inconvénients de la stratégie modérée est celle de la loi électorale du 18 novembre 1993 en Ukraine (voir Le processus inadéquat de réforme de la loi électorale en Ukraine ). Cette loi a conservé plusieurs des dispositions de la loi soviétique précédente auxquelles on a attribué l'impossibilité pour la Rada d'obtenir les 32 sièges manquant pour lui permettre d'obtenir les 450 sièges requis, en dépit des quatre élections consécutives tenues entre le 27 mars 1994 et le 10 décembre 1995. La loi déclarait nulle l'élection dans toute circonscription où moins de 50 % des électeurs inscrits avaient voté ou dans laquelle le candidat gagnant avait obtenu moins de 25 % des votes. Ces dispositions ont été abrogées de la loi à la suggestion d'IFES, qui a même agi à titre de médiateur lors de la réforme constitutionnelle du 28 juin 1996. Il s'est avéré évident que l'oubli des rédacteurs législatifs du fait qu'il est difficile d'atteindre la même participation électorale dans un système démocratique que dans un système totalitaire, avait contribué à des résultats clairement inacceptables en dotant la nouvelle loi électorale de l'Ukraine de certains principes de la loi électorale soviétique.
Un autre exemple de réforme électorale insuffisante est le cas du Chili (voir La réforme consititutionnelle et électorale au Chili ), où Pinochet a élaboré une stratégie selon laquelle son influence et son pouvoir se prolongeraient même à l'intérieur du système démocratique.
Finalement, la plupart des réformes électorales semblent faire l'objet d'une certaine résistance inhérente qui rend difficile toute réforme en profondeur. L'Ukraine est encore un exemple de ce phénomène : sa réforme, bien que nécessaire, n'a atteint une légitimité politique que par le truchement d'une réforme constitutionnelle qui elle-même s'est avérée légalement insuffisante.

Les caractéristiques universelles des lois électorales qu'on vient d'énumérer nous amènent à énoncer une troisième stratégie afin de rendre compatibles les avantages des deux premières. Il s'agit d'une stratégie synthétique selon laquelle le gouvernement rédige une loi provisionnelle qui servira exclusivement pour les premières élections. Cette loi provisionnelle comporte une disposition spécifique confiant le mandat au parlement qui y sera élu de rédiger une nouvelle loi électorale. L'Afrique (en particulier le Burundi) de même que les pays démocratiques du sud de l'Europe sont des exemples de cette stratégie. Le cas de l'Espagne est particulièrement intéressant (voir La réforme du système électoral en Espagne ) : les éléments essentiels de la loi de transition que le gouvernement a adopté en mars 1977 aux fins de l'élection du premier parlement démocratique, qui a suivi le décès du dictateur Franco, ont été littéralement intégrés dans la Constitution qui établi le système électoral dans son Principe fondamental.

En terminant, il convient de signaler la situation qui survient dans les pays où le processus de transition au système démocratique ne se fait que lentement à travers plusieurs élections au cours desquelles s'introduisent des éléments pluralistes qui sont graduellement intégrés dans la loi électorale elle-même.

Cette stratégie graduelle qu'on peut observer au Maroc et en Tanzanie découle inévitablement d'un certain dialogue et d'un engagement plus ou moins explicite des partis au pouvoir et ceux de l'opposition. Plus l'engagement est explicite, plus chacune des réformes reflètera un engagement à la transition.

On peut également inclure dans cette catégorie le Mexique (voir La réforme électorale au Mexique ), qui a entrepris une réforme électorale en profondeur mais graduelle depuis le début des années 1990.

Difficultés reliées aux réformes législatives

Les lois électorales des démocraties établies sont souvent vulnérables à deux points de vue contradictoires.

D'une part, elles sont couramment la cible de discussions par les pouvoirs politiques et les médias qui remettent en question leurs dispositions les moins équitables, particulièrement celles reliées au rapport entre les votes obtenus et la répartition des sièges. Un exemple typique est celui du système majoritaire anglais à cause de sa nature que l'on qualifie de non proportionnelle. Les reproches mêmes sont souvent contradictoires comme lorsqu'on reproche à un système de proportionnelle de ne pas être suffisamment proportionnel et de créer un écart excessif entre les électeurs et les élus.

Toutefois, une étude scientifique des systèmes démocratiques les plus établis démontre qu'il existe une continuité marquée entre les éléments du système électoral de ces pays. Sauf peut-être dans le cas de la France, il semble possible d'introduire une règle universelle qui permet de consolider les éléments fondamentaux des systèmes électoraux de manière à ce qu'ils ne soient modifiés que si le système politique tombe en état de crise (comme l'expérience récente de l'Italie).

Cet énoncé s'appuie sur les modifications constantes que subissent ces textes législatifs, qu'il s'agisse de modifications techniques ou fondamentales, mineures ou importantes. On peut citer certains des facteurs qui justifient la continuité des systèmes électoraux.

Premièrement, Amato soutient avec raison que personne n'est disposé à substituer ce qui n'est pas assuré à ce qui l'est et que tout système électoral, tant bien que mal, offre à ses principaux acteurs, soit les partis politiques, une certaine assurance quant à leur manière de fonctionner. Dans cette optique, il est évident que les intérêts des citoyens et ceux des partis politiques ne seront pas nécessairement les mêmes. Ceci devient évident dès qu'il est proposé d'instituer un système de liste (de candidats) ou de vote préférentiel, des choix populaires auprès de la population mais que les partis politiques acceptent difficilement. Or, ces derniers sont tout de même ceux qui peuvent modifier les lois électorales.
Deuxièmement, il est également évident que ceux qui sont en mesure de modifier les lois électorales sont ceux que ces lois ont élus et très souvent en les faisant bénéficier d'une surreprésentation dans l'attribution des sièges par rapport aux votes obtenus. En somme, les changements devraient être préconisés par ceux qui ont bénéficié du système en place.
Par ailleurs, il existe des facteurs historiques qui rendent difficiles les changements. La population d'un pays s'identifie d'une certaine manière à son système électoral traditionnel, lequel définit sa vision de démocratie. Plus le système est âgé, plus elle s'y associe, ce qui permet à ce système de maintenir certaines de ses caractéristiques qui seraient difficilement acceptables dans un système qui serait établi aujourd'hui. Un exemple frappant en est le système complexe d'élection du président des États-Unis, qui se fait par le biais de délégués. Ce phénomène est survenu à d'autres occasions alors qu'on a remplacé une dictature par un système électoral perçu comme étant un retour à la période démocratique précédente, comme ce fut le cas en Allemagne et en Italie à la suite de la Deuxième Guerre mondiale.
Finalement, on ne doit pas négliger non plus les difficultés législatives que comporte une réforme électorale. Comme le souligne le paragraphe précédent (tout comme le fichier Constitution ), les procédures électorales principales sont enchâssées dans la Constitution, qui les protège, et ne peuvent être touchées que par une réforme constitutionnelle. En plus, la modification de la loi électorale requiert souvent des majorités spéciales et quelquefois l'accord unanime des partis politiques.

Eu égard à ce qui précède, des modifications techniques ou mineures aux lois électorales sont apportées fréquemment. On peut maintenir qu'il est constamment nécessaire d'adapter de telles procédures, non seulement pour les nouvelles démocraties où ce besoin se fait sentir davantage, mais aussi pour les démocraties établies. La raison de cette nécessité est paradoxalement due à la nature fortement réglementaire de ces procédures qui les rend rigides et sujettes à des modifications fréquentes. Ces modifications doivent être assujetties à certaines normes.

Aux fins législatives et politiques, elles doivent d'abord faire l'objet d'un large consensus parlementaire. Même les réformes les mieux intentionnées peuvent être perçues comme des tentatives de manipuler la volonté du peuple.
Deuxièmement, il ne faut pas perdre de vue le fait que ces réformes sont fondamentalement de nature procédurale. Dans de tels cas, lorsque la Constitution ou la loi électorale prévoit l'existence d'organismes électoraux indépendants dont le rôle est de veiller au bien de ces organismes et de maintenir la transparence du processus électoral, les modifications aux lois électorales doivent être apportées seulement avec l'accord de ces organismes sous une forme ou une autre. De fait, il arrive fréquemment que ce sont ces organismes qui initient le processus de réforme (voir Pouvoirs législatifs directs ou indirects ). Le contraire pourrait occasionner un mauvais fonctionnement qui pourrait être d'autant plus sérieux selon l'autonomie dont jouissent ces organismes.
Par exemple, on peut se demander si la réforme de la loi électorale du Nicaragua en septembre 1997, qui s'est faite à l'encontre de l'opinion expresse du Conseil électoral suprême que l'article 168 de la Constitution rend responsable de l'organisation, du fonctionnement et de la supervision des élections, était justifiable. Ignorer cette question pourrait vouer la réforme à l'échec, la rendre transitoire ou instituer une base de conflits entre les organes constitutionnels, avec de graves conséquences.